发文机关国务院
发文日期2013年06月27日
时效性现行有效
施行日期2013年06月27日
效力级别国务院规范性文件
—— 2013年6月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上
中国银行业监督管理委员会主席 尚福林
全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院委托，现向全国人大常委会报告农村金融改革发展情况，请审议。
一、 近年来农村金融改革发展主要工作及成效
农村金融是我国金融改革发展的重要组成部分。改革开放以来，党中央、国务院对农村金融改革发展始终高度重视，制定了一系列方针、政策。2007年全国金融工作会议后，国务院明确把推进农村金融改革发展作为金融工作的重点，组织成立由17个单位参加的工作小组，专题研究解决农村金融领域的重点难点问题。各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院有关部署，加强协作配合，创造性地开展工作，农村金融取得长足发展，初步形成了多层次、较完善的农村金融服务体系，覆盖面不断扩大，服务水平不断提高。同时，在全国人大的指导推动下，在广西田东、安徽金寨等地探索开展农村金融改革试点，积累了宝贵经验。
截至目前，金融机构网点已覆盖了全部县（市）和绝大多数乡镇，金融服务已覆盖全部乡镇。截至2012年末，涉农贷款余额17.6万亿元，2008年以来的年均增速达到23.6%，比同期各项贷款平均增速高4个百分点，其中农户贷款3.6万亿元，较2007年末增长1.7倍，有8524万农户获得信贷支持，覆盖面持续保持在30%以上。2012年农业保险承保农作物面积达到9.7亿亩，占全国主要农作物播种面积的40.2%，2007至2012年，累计向1.13亿户次农户支付赔款551亿元。2007年至今，近50家涉农企业在主板和创业板上市，累计融资491亿元；农产品期货品种目前已达到15个，约占现有商品期货品种总数的一半。
（一）农村信用社改革不断深化。2003年以来，按照明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责的总体要求，对农村信用社进行了全面改革。中央政府通过财政补贴、税收减免、专项票据置换等政策支持近2690亿元，地方政府配套政策支持1227亿元，激发了各方面参与改革的积极性，撬动社会资本投资参股4458亿元。通过强化定位指导，推动内部改革，实施分类审慎监管，农村信用社（含农村商业银行和农村合作银行）实力明显增强，资本充足率达到11.8%，不良贷款率下降为4.5%，系统性风险基本化解，信贷投放能力显著提升。截至2012年末，农村信用社涉农贷款余额5.3万亿元，其中农户贷款2.7万亿元，分别占银行业金融机构涉农贷款的30%和农户贷款的75.2%；承担了全国98.4%的乡镇金融服务空白和67.7%的乡镇金融机构空白覆盖任务，支农主力军作用进一步发挥。
（二）多层次农村金融组织体系基本形成。统筹各类机构比较优势，明确定位，分类施策，推进改革。一是逐步拓宽农业发展银行的业务范围，重点保障粮棉油收购储备，在风险可控的前提下，积极支持农业农村基础设施建设。二是推动农业银行改革，注资1300亿人民币等值美元，剥离8157亿元账面不良资产，开展“三农金融事业部”试点，探索了面向“三农”与商业运作有机结合的新模式。三是组建邮政储蓄银行，切实加强信贷能力建设，加快健全邮政储蓄资金的回流机制。四是调整放宽农村地区金融机构准入政策，稳妥培育发展村镇银行等新型农村金融机构，已组建村镇银行876家，累计向74.2万农户发放了2002亿元贷款，“鲶鱼效应”开始显现。五是大力发展农业保险，启动农业保险保费补贴试点，农业风险保障功能明显增强。六是积极发挥资本市场作用，涉农企业直接融资水平有所提高，农产品期货品种体系基本形成。七是初步建立了以扶贫贴息贷款为主体的扶贫信贷体系。
（三）农村金融服务网络覆盖范围扩大。2009年以来，以促进城乡基础金融服务均等化为核心，启动了全国偏远地区金融机构空白乡镇金融全覆盖工作，累计解决1249个乡镇的金融机构空白和708个乡镇的金融服务空白问题。银行业金融机构经营重心下沉，乡镇网点功能进一步丰富。截至2012年末，县域物理网点数量达到11.3万个，年均增长超过1000个；乡镇新布设ATM机、POS机等电子机具231.7万台，较2007年增长29.5倍；在40万个行政村设置了助农取款服务点，小额取现转账电话覆盖30.4万个行政村。农村保险服务网点达到2.2万个。农民获得金融服务的成本下降，便利度明显提升。
（四）涉农信贷投放和服务创新取得阶段性成效。2009年以来，涉农贷款已连续四年实现“贷款增量不低于上年、增速不低于贷款平均增速”的“两个不低于”目标。强化金融政策和产业政策协调配合，着力支持现代农业发展，2012年末农村基础设施和农田基本建设贷款余额较2007年末增加1.8万亿元。全面推进农村金融产品和服务方式创新，探索了一批低成本、可复制、易推广的金融服务模式。组织开展进村入社区、阳光信贷、富民惠农金融创新等“三大工程”，支持各地开展“三权”抵（质）押试点，推广手机银行和网上银行，贷款难、贷款贵、贷款不方便问题有所缓解，农村金融需求满足度和满意度进一步提高。
（五）农村金融基础设施日益完善。逐步健全支付结算体系，全国约有3.8万个农村金融机构网点接入人民银行跨行支付系统，4万个农村地区银行营业网点开办农民工银行卡特色服务，支农、惠农、便农的“支付绿色通道”加快构建。深入开展农村信用户、信用村和信用乡镇建设，为1.48亿农户建立了信用档案，对9784万农户进行了信用评定。进一步推进送金融知识下乡、金融知识进课堂试点等活动，逐步解决农民不敢贷款、不会贷款的问题。
（六）农村金融政策支持体系初步建立。加大财政补贴力度，实行涉农贷款增量奖励，对新型农村金融机构给予费用补贴，2007年以来累计安排各类补贴资金137亿元。制定实施一系列税收优惠政策，减少税收负担。对农村金融机构执行较低的存款准备金率，比大型商业银行低2至7个百分点；加大支农再贷款支持力度，2012年累计发放超过2000亿元。免除农村中小金融机构监管费，设立农村网点和涉农金融产品市场准入绿色通道，实施弹性存贷比、降低农户贷款风险权重等支持性监管政策。上述政策在一定程度上弥补了市场机制的不足，对有效调动金融支农积极性发挥了重要作用。
（七）支农服务监管制度从无到有。坚持稳定县域的基本原则，强化农村金融机构服务“三农”的监管。限制农村信用社撤并农村地区网点。2011年实施新组建农村商业银行股东支农服务承诺制度，2013年全面推广董事会下设“三农”服务委员会，指导建立符合“三农”金融需求特点的组织架构、决策机制和经营模式。持续监测涉农贷款投放，建立县域法人存款用于当地的考核制度，将考核结果与存款准备金率、监管评级、市场准入挂钩。“事前有承诺、事中有监测、事后有考核”的支农服务监管框架基本建立。
二、 当前农村金融改革发展面临的突出问题
2007年以来，我国农村金融经历了一个起点低、速度快、成效大的发展历程，但受多种因素影响，农村金融仍然是整个金融改革发展最为薄弱的环节。
（一）农村信贷结构不平衡，局部供求矛盾突出。农村金融最基本的矛盾是金融供给与金融需求的矛盾，现有农村金融体系难以向农民提供充足有效的金融服务，在中西部县域表现更为突出。一是城乡不平衡，县域存贷比远低于城市地区。二是区域不平衡，中西部县域存贷比远低于东部县域，“抽瘦补肥”现象较为突出。三是农业产业链上下游不平衡。农林牧渔业贷款增速远低于城市企业涉农贷款，产业链前端贷款增速缓慢。随着农业现代化和城镇化的推进，局部供求矛盾有可能进一步加剧。
（二）金融功能配置不健全，缺位、错位等问题并存。一是政策性金融改革有待进一步推进。二是邮政储蓄银行县域分支机构和大中型银行县支行存贷比总体较低，资金上存问题普遍存在。三是农村信用社被迫补位，承担了服务金融空白乡镇、贫困农户等大量政策性任务。四是游离于法律法规规范和监管之外的农民资金合作社等组织大量出现，风险隐患不容忽视。
（三）各类金融业态发展不协调，协同效应发挥不充分。目前，农村缺乏把富余资金转化为信贷投入的机制，农民缺乏抵御农业生产自然风险和农产品市场风险的能力。我国农业保险深度和广度有待提升，涉农信贷风险尤其是因重大自然灾害形成的巨额信贷损失缺乏分散渠道和补偿安排。农村征信体系不完善，覆盖面不足。担保体系建设滞后，缺乏专业化的资产评估、抵押登记和担保机构，银行押品处置渠道不畅。农产品期货价格信息传递渠道建设滞后，大量分散生产和经营的农户缺乏价格引导，难以规避市场风险。与此同时，农村金融机构服务“三农”的机制仍处于探索完善阶段，审批手续繁杂、潜在有效需求挖掘不够等问题仍然比较突出。
（四）粮食主产区农村信用社经营困难，部分机构风险处置难度大。受农业弱质性的长期影响，13个粮食主产省份农村信用社历史包袱重，支农服务能力严重不足，需要通过进一步改革加以解决。
（五）扶持政策的协调性和合力尚有提升空间。现有扶持政策的统一协调及力度有待加强，激励作用有待进一步发挥。考虑到现阶段农村金融发展面临着地区差异、机构差异、业务差异等问题，需要进一步完善扶持政策体系，加大对产粮大省、老少边穷等困难地区，以及农村信用社、农业产业链前端信贷投放等领域的支持力度。
（六）部分问题无法通过市场和行政手段解决，需要适时启动相关农村金融立法。解决农村抵押担保难、遏制农村资金外流和加强农村金融消费者保护是当前需要通过立法予以推进的重点问题。与巨大融资需求相比，农村合格抵押物匮乏，作为农民最主要资产的农村宅基地使用权、土地承包经营权，抵押设置问题尚存在法律障碍。县域存款市场竞争日趋激烈，农村资金外流问题依然严重，无法通过市场和政策引导得到解决。农民享受金融服务的学习成本较高，金融风险防范能力较差，农村基础金融知识普及工作缺乏系统性安排。
三、 下一步工作思路和政策措施
我国农业农村发展水平相对滞后，推进现代农业体系和新农村建设，需要农村金融承担起历史使命。我们将按照本次会议审议提出的要求，以服务“三农”为出发点和落脚点，坚持局部利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益，深入推进农村金融体制机制改革，创新金融产品和服务方式，不断加大金融支持“三农”力度，更好地满足“三农”金融服务需求。
（一）深入推进农村金融机构体制机制改革。在保持县域法人地位不变的前提下，继续稳步推进农村信用社产权制度和组织形式改革，加快处置高风险机构，进一步提高对“三农”的服务能力。研究确定省联社改革总体方向和基本模式，坚持淡出行政管理，强化服务功能，实施市场化、企业化改革。继续深化农业银行“三农金融事业部”改革，做实“三级督导、一级经营”的管理体制和“六个单独”的运行机制，引导其重点支持农村企业和县域发展。优化邮政储蓄银行县以下机构网点功能，稳步发展小额涉农信贷业务。在科学定位和细分市场的基础上，将建立商业银行新设县域分支机构的信贷投放承诺制度作为机构准入的前置条件，稳步扩大现有县支行业务授权，加大对县域重点项目的支持力度。研究完善农业发展银行改革方案，强化政策性职能，集中精力发展各类服务“三农”的政策性业务。稳妥培育发展新型农村金融机构，在坚持主发起行制度的前提下，支持民间资本参与，构建本地化、多元化的股权结构，打造服务“三农”、专业化的农村小微银行。规范发展农村合作金融，坚持社员制、封闭性、民主管理等原则，选择管理民主、运行规范、带动力强的农民专业合作社培育发展农村资金互助社。
（二）改进涉农信贷投向指导。调整完善涉农贷款监测考核制度，完善和强化行之有效的农村金融服务引导政策。在确保涉农贷款增速不低于各项贷款平均增速的基础上，将信贷资源优先配置到农林牧渔和种植、养殖、加工等农业产业链的前端领域，重点向中西部地区和粮食主产区倾斜，重点加大对农业基础设施、农业科技开发以及新型农业生产经营主体的信贷支持。
（三）优先向薄弱地区和薄弱环节配置金融资源。持续深入开展金融进村入社区等三大工程。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的金融服务支持力度。继续开展偏远农村地区基础金融服务全覆盖工作，对暂不具备设立标准化网点条件的少数乡镇，不断优化多种形式的简易便民服务。
（四）大力创新农村金融产品和服务方式。积极推动土地经营权、宅基地使用权的确权、颁证、登记、流转等基础性工作，探索开展“三权”抵押试点。用足用好农村有限担保资源，允许法律法规不禁止、产权归属清晰、价值评估合理的各类农村资产设置抵押。探索建立农村产权交易市场，培育资产评估等中介组织，鼓励地方政府积极采取各种措施，引导各类担保机构加大对“三农”的服务力度。探索发展农业产业链金融，大力推广农村微贷技术，引进城乡皆宜的金融产品，普及应用现代金融工具，更好地满足农村多元化、特色化的金融服务需求。
（五）加快推动农业保险发展。认真贯彻《农业保险条例》，巩固种养殖业保险，大力发展农房、农机具、渔业、设施农业保险，积极开展地方支柱农业和区域优势品种保险试点，扩大重要“菜篮子”产品保险覆盖面。大力推广保障适度、保费低廉、保单通俗的农业保险产品，创新发展价格指数、天气指数、小额信贷保证保险等新型险种。加强涉农信贷与涉农保险的协作配合，将投保情况作为授信要素。
（六）显著增强资本市场支持“三农”能力。鼓励符合条件的涉农企业通过多层次资本市场拓宽融资渠道，通过发行股票、债券、短期融资券、中期票据等融资工具筹集生产发展资金。规范证券公司、基金管理公司经营，保护农村地区证券投资者利益。做精做细农产品期货，提高期货现货市场融合度。加快推进农产品期权、农产品指数等新型避险工具研发工作，促进完善农业风险管理体系。
（七）健全完善农村金融政策扶持体系。加大政策支持力度，发挥好杠杆作用，引导更多金融资源投向“三农”。强化部门沟通协调，研究建立由银监会、农业部、财政部、人民银行、税务总局、证监会、保监会等有关部门参加的协调机制，重点是系统梳理完善现有政策措施，提高政策支持的针对性和有效性，加快建立导向明确、激励有效、约束严格、协调配套的长期化、制度化的农村金融政策扶持体系。
（八）研究推动农村金融立法。成立专题工作小组，对制定《农村金融促进法》开展可行性研究。加快推动政策性银行立法。
（九）强化农村金融专业化监管。继续探索完善分类监管制度，加强涉农贷款的投向监管，保证有效支持实体经济。认真落实《农业保险条例》，加强配套制度建设，推行“五公开、三到户”的工作要求，规范农业保险市场秩序。建立健全资本市场投资者适当性制度，加大对农户等中小投资者的保护力度。加强农村金融知识普及工作。
长期以来，全国人大常委会高度重视农村金融改革发展工作，加强监督和支持力度，提出了许多宝贵意见和建议，有力促进了农村金融事业发展。今后，我们将继续在全国人大监督下，深入贯彻落实中央加快农村金融改革创新的战略部署，以高度的责任感和使命感，全面深入推进农村金融改革发展，努力为农业现代化和城镇化提供更加有力有效的金融服务。
附件1：
主要名词解释
农村中小金融机构：包括农村信用社、农村商业银行和农村合作银行三类农村合作金融机构，以及村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型农村金融机构。
大中型银行：包括国有（控股）大型商业银行和股份制商业银行。
农产品期货：以农业产品为标的对象的期货产品。主要包括4类：粮食类期货，经济作物类期货，畜产品期货，林产品期货。我国期货交易所上市的农产品期货主要集中在前两类。
农产品期权：以农业产品为标的对象的期权产品。除可按照农产品期货相同的分类方式分类外，还可分为农产品现货期权和农产品期货期权。前者是以农产品现货作为标的对象的期权产品，后者是指以农产品期货作为标的对象的期权产品。
农产品指数：是商品指数的一种，即基于农产品价格按照一定的权重分配处理后形成的一个时间序列。农产品指数可以较好地度量一篮子农产品的整体价格水平和变化趋势。
农民工银行卡特色服务：农民工在打工地办理银联卡并存入现金，返乡后在家乡就近的农村信用社营业网点提取现金或查询余额的银行卡服务。取款手续费标准为每笔按取款金额0.8%收取，查询交易不收费。
涉农贷款增量奖励：县域金融机构涉农贷款增量奖励，是指财政部门对上年涉农贷款平均余额增长幅度超过一定比例，且贷款质量符合规定条件的县域金融机构，对余额超增的部分给予一定比例的奖励。
新型农村金融机构费用补贴：指财政部对符合规定条件的新型农村金融机构，按上年贷款平均余额给予一定比例的财政补贴。
专项票据：人民银行发行的专门用于置换农村信用社不良资产和历年亏损挂账的专项中央银行票据。
支农再贷款：人民银行为解决农村信用社发放农户贷款的合理资金需要而对其发放的贷款。后发放范围拓宽至设立在县域和村镇的存款类法人金融机构。
存款准备金：金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的在中央银行的存款。中央银行要求的存款准备金占其存款总额的比例就是存款准备金率。
存贷比：商业银行贷款总额除以存款总额的比值。银监会对农村中小金融机构实施弹性存贷比的监管政策。
“六个单独”的运行机制：农业银行针对“三农金融事业部”和“三农”信贷实施的运行机制，即，单独的资本管理机制、单独的信贷管理机制、单独的会计核算体系、单独的风险拨备与核销机制、单独资金平衡与运营机制、单独考评激励约束机制。
“五公开、三到户”：为维护广大投保农户权益而制定的农业保险基本服务规范和监管要求。“五公开”指农业保险要做到惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开和监管要求公开；“三到户”指要做到承保到户、定损到户和理赔到户。
投资者适当性制度：根据金融产品特征和风险特性，区别投资者的产品认知水平和风险承受能力，选择适当的投资者审慎参与交易，并建立与之相适应的监管制度安排。本质上是一项投资者保护制度。
附件2：
主要数据
一、涉农贷款总量
截至2012年末，全国银行业金融机构涉农贷款余额17.6万亿元，较年初增长20.7%。
二、涉农贷款用途情况
贷款类型 2012年末余额（亿元） 占涉农贷款余额比重 合计 176310.1 100% 农林牧渔业贷款 26322.0 14.9% 农村基础设施建设贷款 22110.8 12.5% 农用物资和农副产品流通贷款 15799.1 9.0% 农产品加工贷款 11548.7 6.6% 农业生产资料制造贷款 5912.2 3.4% 农田基本建设贷款 2050.8 1.2% 农业科技贷款 398.1 0.2% 其他 92168.4 52.3%
三、涉农贷款投向情况
贷款类型 2012年末余额（亿元） 占涉农贷款余额比重 合计 176310.1 100% 农村贷款 145467 82.5% 农村企业及各类组织贷款 109272 62.0% 农户贷款 36195 20.5% 城市涉农贷款 30843 17.5% 城市企业及各类组织涉农贷款 29905 17.0% 非农户个人农林牧渔业贷款 939 0.5%
四、涉农贷款机构投放情况
机构类型 2012年末余额（亿元） 占涉农贷款余额比重 合计 176310.1 100% 大型商业银行 61817.4 35.1% 农村合作金融机构 53433.5 30.3% 政策性银行 30024.7 17.0% 股份制商业银行 22376.2 12.7% 城市商业银行 9334.1 5.3% 新型农村金融机构 1806.1 1.0% 邮政储蓄银行 1878.2 1.1%
五、县域银行业金融机构网点
截至2012年末，全国县域银行业服务网点达到11.3万个。
机构类型 2012年末数量（个） 占县域网点总数的比重 合计 112780 100% 农村合作金融机构 57095 50.6% 邮政储蓄银行 27888 24.7% 大型商业银行 22504 20.0% 股份制和城市商业银行 2455 2.2% 农业发展银行 1668 1.5% 新型农村金融机构 1170 1.0%
六、县域银行业金融机构员工
截至2012年末，全国县域银行业从业人员130万人。
机构类型 2012年末数量（人） 占县域员工总数的比重 合计 1299050 100% 农村合作金融机构 632142 48.7% 大型商业银行 392568 30.2% 邮政储蓄银行 169729 13.1% 股份制和城市商业银行 51676 4.0% 农业发展银行 30933 2.4% 新型农村金融机构 22002 1.7%
七、农业保险情况
截至2012年末，农业保险产品覆盖近90类农作物品种，参保农户1.83亿户次，保费收入240亿元，承保农作物9.7亿亩，承担风险金额9006亿元。2007年至2012年共计向1.13亿户次的农户支付赔款551亿元。
八、扶贫贴息贷款情况
2008年至2012年，累计安排扶贫贷款贴息资金约58亿元，其中地方安排31亿元。实际发放贷款1800多亿元，种养业和产业化项目贷款占90%。
九、涉农企业直接融资情况
2007年至2012年，共有35家涉农企业在上海、深圳证交所主板市场上市，融资额274.7亿元，已上市涉农企业再融资129.8亿元；13家涉农企业在创业板上市，募集资金87.1亿元；6家涉农企业在新三板挂牌，筹集资金1.1亿元；4家涉农企业发行中小企业私募债，筹集资金3.2亿元。
十、农产品期货发展情况
截至2012年末，共上市15个农产品期货品种，农产品期货持仓量290万手。
附件3：
农村金融的财税、货币、监管政策和农业保险情况
一、财税政策
（一）财政支持农村金融发展政策成效显著
针对“三农”发展的金融服务需求得不到满足的问题，中央财政着力找准财政与金融的结合点，从“有人办事”、“有钱办事”、“把事办好”、“放心办事”四个维度，支持建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，引导金融资源“下沉”农村，反哺“三农”。
1.健全农村金融机构定向费用补贴政策，确保农村金融“有人办事”。针对农村基础金融服务薄弱和“空白”的问题，为使农民能够享受“存、贷、汇”这些最基本的金融服务，2008年起，中央财政对符合条件的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型农村金融机构，按贷款平均余额的2%给予补贴，补贴资金全部由中央财政承担。2010年中央财政又将西部12省（区）的2255个基础金融服务薄弱乡镇的银行业金融机构网点也纳入补贴范围。截至2012年末，中央财政已累计向全国2249家农村金融机构拨付补贴资金36.21亿元。从政策效果看，定向费用补贴政策增强了农村金融机构的财务稳健性，调动了金融机构到偏远地区设立网点、拓展服务的积极性。2008年以来，全国已有近900家村镇银行等新型农村金融机构开业，主要为县域经济、农村经济提供金融服务。同时，财政部会同农业发展银行等国有金融机构，共同发起设立了中国农业产业发展基金，遵循“市场运作、收益共享”的原则，投资农业产业化、科技农业、绿色农业等企业和涉农担保机构，逐步形成直接融资和间接融资相结合，多层次、多样化的农村投融资体系。
2.加大县域金融机构涉农贷款增量奖励力度，确保农村金融“有钱办事”。针对县域金融不断萎缩的问题，为引导更多信贷资金投向农村，2008年起，中央财政对试点地区符合条件的县域金融机构涉农贷款平均余额增量超过15%的部分，按2%给予奖励，奖励资金由中央和地方财政按规定的比例分担。目前，试点范围扩展至18个省（区），包括了全部13个粮食主产省（区）和广西、云南、陕西、甘肃、新疆等5个西部省（区）。截至2012年末，中央财政累计向9844家县域金融机构拨付奖励资金68.16亿元。从政策效果看，增量奖励政策在激发金融机构支农内生动力，促进支农信贷投放等方面发挥了积极作用。试点省区涉农贷款增幅比全国平均水平高2.42个百分点。同时，2012年，根据国务院有关文件精神，将天津、辽宁、山东、贵州等4省（市）的小额贷款公司纳入涉农贷款增量奖励试点，以加大对“三农”发展的支持力度。
3.通过完善农业保险保费补贴政策，确保农村金融“把事办好”。针对农业生产抵御灾害能力弱的问题，为解决农村金融发展面临的“后顾之忧”，促进农业防灾救灾方式由“政府救济”、“事后救灾”向“保险理赔”、“事前防灾”转变，于2007年实施了中央财政农业保险保费补贴政策，引导和支持农业保险发展，并不断加大支持力度。在补贴品种上，中央财政补贴险种逐步由最开始的5个增加至15个，基本覆盖了关系国计民生和粮食安全的大宗农产品，并鼓励地方开展特色险种。在补贴区域上，2012年，将现有中央财政补贴险种推广至全国，各地均可按规定申请开展。在补贴比例上，中央财政先后多次提高农业保险保费补贴比例。如，种植业保险保费补贴比例由25%提高至中西部40%、东部35%。在资金支持上，截至2012年末，中央财政累计投入农业保险保费补贴资金361亿元，带动参保农户7.6亿户次，提供风险保障2.7万亿元，撬动比例超过70倍，为及时恢复农业再生产提供了有力资金保障。
4.通过完善税收优惠和绩效考核机制，支持农村金融机构“放心办事”。针对涉农贷款成本高、风险大的特点，为了消除金融机构对发放涉农贷款可能导致亏损和不良贷款率上升的顾虑，一方面出台了农村金融机构税收优惠政策，对5万元以下的小额农户贷款免征营业税，利息收入减按90%记入应纳税所得额，对县域的农村合作金融机构和新型农村金融机构减按3%征收营业税。另一方面允许金融企业对单笔贷款额在500万元及以下的，经追索1年以上，确实无法收回的涉农不良贷款，可按照账销案存的原则自主核销。同时， 财政部在金融企业绩效评价办法中明确提出了涉农贷款加分政策，让金融机构的支农力度直接与经营绩效和人员收入水平挂钩。从执行效果看，上述政策在一定程度上消除了金融机构对涉农贷款成本和风险问题的担忧，调动了金融机构和相关人员发放涉农贷款的积极性。
（二）当前面临的主要问题和下一步工作思路
总体上，由于农村经济基础依然薄弱，农村金融业务成本高、利润低、风险大的问题没有得到根本解决，农村金融供给仍然不足，与“三农”发展的金融服务需求不匹配。目前，我国县域地区的存贷比仅为57.6%，比县域以上地区低17.2个百分点，县域资金外流问题仍较为严重。结构上，中西部地区发展滞后于东部地区，县域以下地区发展滞后于县域地区。截至2012年末，我国仍然有1696个乡镇没有银行业金融机构网点，其中绝大多数位于西部地区。此外，农村金融发展的体制、司法、信用等环境建设相对滞后，制约了农村金融的持续健康发展。针对这些问题，将继续研究完善财政支持农村金融发展的政策体系，更好地撬动金融资源回流“三农”。
1.遵循“市场运作、正向激励”的原则，继续用好用足现有政策。一是继续完善县域金融机构涉农贷款增量奖励政策，进一步调动金融机构加大涉农贷款投放的积极性。二是根据小额贷款公司涉农贷款增量奖励试点情况，研究完善政策内容，进一步发挥小额贷款公司支农支小的积极作用。
2.遵循“重点扶弱、差别对待”的原则，进一步研究细化政策标准，强化政策效果。一是研究完善农村金融机构定向费用补贴政策，加大对中西部地区，尤其是基础金融服务薄弱地区的支持力度。二是根据国务院新颁布的《农业保险条例》规定和农业保险发展需要，进一步完善农业保险保费补贴制度，继续支持提高保障水平，并完善农业大灾风险准备金制度，切实提高农业应对大灾、巨灾的能力。三是结合完善涉农贷款统计制度，适时总结和完善农村金融税收优惠政策，在不增加财政支出的前提下，突出重点，进一步调动金融机构支农积极性。
3.遵循“多级互动、形成合力”的原则，调动地方支持农村金融发展的积极性，形成中央和地方良性互动的格局。一是进一步完善中央和地方的财权事权划分，引导和鼓励地方财政结合当地农村金融发展实际，出台相关政策措施。二是进一步加大对中西部地区的政策倾斜力度，减轻中西部地区财力负担。
二、货币政策
（一）支持和推动农村金融改革发展的主要成效
近年来，人民银行灵活运用多种货币政策工具加大强农、支农、惠农力度，在支持农业产业化、科技化发展，助推社会主义新农村建设，促进农业增产和农民增收方面持续发挥着正向作用。为鼓励金融机构加大对农村地区的信贷投入，运用差别化的存款准备金率和支农再贷款等工具，引导金融机构调整优化信贷结构，加大对重点领域和薄弱环节的信贷支持。截至2013年3月末，农村（县及县以下）贷款余额15.3万亿元，农户贷款余额3.9万亿元，农林牧渔业贷款余额2.9万亿元，全口径涉农贷款余额18.5万亿元。
1.执行差别化存款准备金率政策。为发挥存款准备金政策在支持“三农”和小微企业方面的正向激励作用，对不同类型金融机构执行差别化存款准备金率。目前，农村商业银行、农村合作银行、农村信用社（村镇银行）存款准备金率分别比大型商业银行低2个、5.5个和6个百分点。对于资产规模小、涉农贷款比例高的农村合作银行、农村信用社，其存款准备金率再降1个百分点。认真落实县域法人金融机构新增存款用于当地贷款比例考核激励政策，对经考核达标的机构，执行低于同类金融机构正常标准1个百分点的存款准备金率，优惠政策实施范围涵盖了农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和村镇银行。对农业银行涉农贷款投放较多的县级“三农金融事业部”实行比农业银行低2个百分点的存款准备金率。
2.加大支农再贷款支持力度。充分运用支农再贷款，有效调动农村信用社等农村金融机构支持“三农”的积极性。一是加强支农再贷款额度的地区间调剂，向西部地区和粮食主产区倾斜，引导扩大涉农信贷投放。二是允许支农再贷款合同期限展期，经过展期支农再贷款使用期限由一年可延长至三年。三是将支农再贷款发放范围由农村信用社扩大到农村合作银行、农村商业银行、村镇银行等设在县域和村镇的存款类金融机构法人，并将支农再贷款的用途范围由发放农户贷款扩大到其他涉农贷款。2013年3月，在前期试点的基础上，将支农再贷款的对象由现行设在县域和村镇的农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和村镇银行等存款类金融机构法人，拓宽到设在市区内涉农贷款占其各项贷款比例不低于70%的上述四类机构。四是实施优惠的再贷款利率以加大政策倾斜，将支农再贷款利率定为低于流动性再贷款利率的水平，支持农村中小金融机构增强资金实力、扩大涉农信贷投放。截至2012年末，全国支农再贷款限额为2203亿元，余额为1375亿元，同比增加281亿元；全年累计发放支农再贷款2090亿元，同比增加382亿元。
3.推动涉农金融机构改革发展。农村信用社经营机制转换步伐加快，支农能力不断增强。农村信用社是我国农村地区机构网点分布最广、支农服务功能发挥最为充分的银行业金融机构。从“三农”贷款投向看，截至2012年末，农村信用社、农村商业银行、农村合作银行共发放了全国72.96%的农户贷款、71.29%的农林牧渔业的贷款，以及32.55%的农村（县及县以下）贷款。
2010年以来，在国务院的统一部署下，推动农业银行在四川、重庆等8个省（区、市）分行下辖的561个县支行，开展深化“三农金融事业部”改革试点，实行总行、试点省级分行、地市分行管理部门“三级督导”、县域支行“一级经营”的事业部管理架构，以及“六个单独”（单独的资本管理、信贷管理、会计核算、风险拨备与核销、资金平衡、绩效考评）的运行机制，并给予相关扶持政策。截至2012年末，农业银行12个试点省（区、市）县事业部贷款余额8440亿元；实现拨备和分摊后净利润185.14亿元，不良贷款率由2012年年初的2.34%下降至1.93%，拨备覆盖率达到322.1%。“三农金融事业部”改革改善了当地农村金融服务环境，得到了地方政府和“三农”客户的肯定，取得了良好的社会效应。
近年来，农业发展银行不断深化内部改革，完善信贷风险管理机制，着力发展以粮棉油收储、加工、流通为重点的全产业链信贷业务，大力发展以支持新农村建设和水利建设为重点的农业农村基础设施中长期信贷业务，支农力度逐年加大。截至2012年末，农业发展银行贷款余额达到2.19万亿元。
对考核达标的县域法人村镇银行存款准备金率降低1个百分点，考核达标且财务稳健的县域法人村镇银行可向人民银行申请再贷款并享受优惠利率。支持村镇银行采取多种经济、灵活的接入方式接入人民银行跨行支付等金融基础设施。截至2012年末，已有1029家村镇银行（含分支机构）间接接入支付系统办理业务。
4.深入推进农村金融产品和服务方式创新。创新农村金融产品和服务方式是金融支农的重要抓手。2012年陆续总结推广了湖南耒阳油茶林权抵押贷款、山西订单农业和供应链融资、河南农村金融创新典型示范县建设、湖北咸宁“1＋1”金融模式创新、吉林涉农直补资金担保贷款、土地流转收益保证贷款等创新产品和典型做法，对进一步完善农村金融服务发挥了积极作用。2013年3月，出台《关于加大金融创新力度支持现代农业加快发展的指导意见》（银发〔2013〕78号），明确要求创新工作思路、方法和机制，推动农村金融产品和服务方式创新取得新突破。全面总结多年来农村金融产品和服务方式创新的经验、成效与模式，研究金融支持新型农业生产经营主体的有效途径和商业可持续模式。
5.推进农村金融基础设施和金融生态建设。以消除金融服务空白乡镇、村，均衡城乡支付服务资源配置为突破口，先后组织开展农民工银行卡特色服务、银行卡助农取款服务，截至2012年末，在全国范围内，有40多万个行政村设置了约66万个银行卡助农取款服务点，消除金融服务空白乡镇达70%以上。转账电话等便捷受理终端在小商品批发市场等领域广泛应用，推动金融社保卡、中职学生资助卡、普通高中学生资助卡等行业银行卡在农村地区的应用。
联合地方政府、相关部门、金融机构完善农户、农村个体户等农村经济主体的信用记录，探索建立适合地方特点的农户评价体系，推动开展“信用户”、“信用村”、“信用乡（镇）”创建。引导涉农金融机构对守信农户简化贷款手续、降低贷款利率上浮幅度，推动地方政府出台与信用相结合的支持政策，共享农户信用信息，构建“守信受益、失信惩戒”的激励约束机制。
（二）下一步工作意见
下一步，将继续加强货币政策与财税政策的有效配合，完善金融支农的政策扶持和保障体系。
1.继续灵活运用货币政策工具加大支农力度。加强对农村信用社改革动态监测，对改革成效显著的农村信用社，进一步加大支农再贷款和再贴现支持力度。强化农村金融机构的“三农”定位，促进扩大现代农业信贷投放、推动城乡一体化发展。
2.继续推动涉农金融机构改革发展，建立适度竞争的农村金融服务体系。进一步深化农村信用社改革，坚持分类指导，推动农村信用社产权改革，完善法人治理，提高资本质量，增强资本实力，保持县域法人地位长期稳定。逐步弱化农村信用社省级联社的行政管理职能，由管理机构向服务机构转变，履行好行业管理、指导、协调和服务职责，加强其为基层农村信用社提供服务的能力。深入推进农业银行“三农金融事业部”深化改革试点，不断完善管理体制和运行机制，真正形成一套有别于城市业务的体制机制，探索商业性金融服务“三农”的可持续模式。农业发展银行要坚持以政策性业务为主体，慎重把握自营性业务发展，明确划分政策性业务和自营性业务，不断加大政策性金融对“三农”的支持力度。
3.着力改进和完善信贷政策实施方式。通过加大窗口指导、推动银政企合作、加强舆论宣传等多种有效形式，引导银行业金融机构积极创新信贷业务，将更多资金投向稳定发展农业生产、强化农业物质装备、提高农产品流通效率、完善农产品市场调控等现代农业产业体系，切实满足专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型生产经营主体多元化资金需求。大力推动符合现代农业生产经营主体需求的金融产品和服务方式创新。积极落实“四化同步”的战略部署，探索做好城镇化建设的各项金融服务工作，继续改进和加强农田水利金融服务工作，支持和鼓励银行业金融机构对符合条件的企业发放中长期贷款进行高标准农田建设。
4.不断加强农村金融基础设施和生态环境建设。继续提升农村支付服务的电子化水平，引导农村居民更多地使用非现金方式办理日常结算业务。以银行卡助农取款服务为抓手，构建覆盖乡村的基础金融服务供给网络，实现2013年年底前农村乡镇基本覆盖的目标，并继续探索增强助农取款服务点的综合服务功能。因地制宜推广手机支付等电子支付产品，借助现代信息技术优化农村支付服务供给结构、扩大覆盖面。积极配合有关部门各项惠农政策的落实，推动国库直接支付各类涉农资金，将资金更安全、更快捷地拨付至农户在任何一家银行开立的收款账户。深入开展信用与金融知识宣传、农户信用信息征集与评价，积极推进“信用户”、“信用村”、“信用乡（镇）”建设工作。加大农户和农业企业信息数据库建设力度，多渠道整合社会信用信息，支持守信农户和企业融资，发挥农村信用体系在提升农村生产经营主体信用等级、增强金融机构支农意愿、增加农村经济活力等方面的重要作用。探索将农民合作社纳入农村信用体系建设，鼓励银行业金融机构在信用评定基础上对示范社开展联合授信，增加农民合作社发展资金。
5.关注农村金融运行中出现的苗头性、倾向性问题。正确把握涉农信贷投向，加强农村金融风险预警和管理，防范农村金融风险，切实维护农村金融稳定。对关键性经营财务指标下滑的农村信用社，适当加大指导力度，督促其积极采取有效措施，改善经营财务状况。
三、监管政策
近年来，银监会加强监管引领，研究出台差异化的监管政策，建立“事前有承诺，事中有激励，事后有考核”的支农服务监管制度，积极引导银行业金融机构完善支农机制，加大支农力度，支持“三农”发展重点领域，扩大金融服务覆盖面，持续提升农村金融的满意度。
（一）推进农村地区服务网络和功能建设
1.深化农业银行“三农金融事业部”改革。发布“三农金融事业部”改革与监管指引，明确改革要求，指导建立总行、省分行、地市分行管理部门“三级督导”，县域支行“一级经营”的管理架构，强化县级事业部主体地位，下沉决策重心。目前改革试点已推广到全国12个省份，942个县。
2.扩大农业发展银行业务范围。先后批复同意农业发展银行开办农业综合开发、农业科技开发、农村基础设施建设、农业生产资料、农业小企业、县域城镇和新农村建设贷款等21项新业务，有效扩展了业务范围，增强了政策性支农功能。五年来批准在中西部新设85家县级营业机构。
3.深化农村信用社改革和强化市场定位监管。推进以股份制为主导产权制度改革，维护县域法人地位稳定，做实资本，有效撬动了农村信用社信贷投放能力。调动各方力量，有效化解了历史包袱，增强了支农服务和可持续发展能力。同时，加强“三农”市场定位监管，建立股东支农服务承诺制度，督促建立支农服务保障机制，强化涉农贷款投放持续监测，建立县域存款一定比例投放当地的考核制度，严格限制农村信用社撤并农村网点。
4.加强邮政储蓄银行信贷能力建设。印发推进邮银共管网点改革指导意见，强化网点信贷服务能力。目前，邮政储蓄银行已有6120个网点具备信贷投放功能，其中3623家在县和县以下地区，批复邮政储蓄银行开办邮政储蓄定期存单小额质押贷款业务，开展小额贷款业务试点。
5.引导股份制和城市商业银行向县域延伸服务网络。允许股份制银行在县域地区设立分支机构，鼓励城商行在辖内和周边经济紧密区增设分支机构。2007年以来，两类机构县域内网点增加了1611家。
6.稳步培育发展新型农村金融机构。调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛和资本要求，实施“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”准入政策，鼓励各类社会资本到农村地区设立新型农村金融机构。目前已组建新型农村金融机构939家，其中62%位于中西部地区。
7.推进农村地区基础金融服务全覆盖工作。通过设立标准化和简易营业网点、布设物理机具、开展定时定点服务等方式，全面实现乡镇金融服务全覆盖，解决1249个乡镇金融的机构空白问题。
8.启动实施“三大工程”。在凝练基层良好做法的基础上，推动实施“金融服务进村入社区”、“阳光信贷”和“富民惠农金融创新”三大工程，印发配套指导意见，形成系统、全面的支农服务体系。
9.认真贯彻落实中央一号文件精神。自2010年起，每年结合中央一号文件精神，印发《关于做好农村金融服务工作的通知》，指导银行业金融机构有针对性地加大对农田水利、农业科技、现代农业等“三农”重点领域的金融支持。
（二）实行向涉农业务倾斜的监管安排
1.实行存贷比弹性考核制度。允许农村金融机构将利用央行支农再贷款发放的贷款从存贷比分子中相应扣除。允许涉农贷款旺季临时性突破存贷比指标。村镇银行成立后五年内不考核存贷比指标，缓解设立初期资金不足问题。
2.放宽涉农不良贷款监管容忍度。对涉农不良贷款给予容忍度，对因灾导致农业生产受影响的，允许贷款合理展期，不降低信用评级。
3.下调涉农业务风险资产权重。2012年，发布《商业银行资本管理办法（试行）》，将涉农小微企业和农户贷款风险权重从100%下调到75%，有效降低涉农业务资本占用。
4.增设涉农监管评级要素。2011年，在监管评级指标中增设“支农服务情况”评分项，体现支农监管导向。
5.减免农村金融机构监管收费。免收农业发展银行、农村信用社、村镇银行、农业银行“三农金融事业部”等监管费。
（三）加强农村金融服务的监管引领
1.引导加大涉农贷款投放。2009年正式提出涉农贷款增量增速“两个不低于”工作要求，连续四年完成工作目标。
2.推动开展产品服务创新。印发推进农村金融产品和服务方式创新指导意见，推广微贷技术，开展农业产业链金融服务创新。围绕解决贷款难、贷款贵、贷款不方便问题，指导银行业金融机构探索低成本、可复制、易推广的涉农金融产品和服务方式。
3.开展抵押担保方式创新。印发农村小额贷款、做好林业发展金融服务等专项指导意见，探索开展农村土地承包经营权、宅基地、农房等抵（质）押贷款业务。鼓励利用信用共同体提升客户信用评级，开展银保合作，拓宽融资担保机构服务领域。
4.满足各类农村经济主体信贷需求。印发农民专业合作社金融服务、青年创业贷款、金融支持现代农业发展等指导意见，加强改进新型农民合作组织、农业龙头企业等各类农村经济主体的金融服务，激发农村各生产要素潜能。
5.支持拓宽支农资金来源。支持符合农村金融机构发行次级债券和小微企业专项金融债券。印发鼓励和引导民间资本进入银行业和高风险农村信用社并购重组指导意见，支持鼓励各类资本参与村镇银行发起设立或增资扩股，化解高风险农村信用社风险，帮助机构提高支农服务能力。
6.保护农村金融消费者合法权益。加强农村金融知识普及教育和农村金融消费者利益保护，出台信贷业务“七不准”、服务收费“四公开”，重点整治银行业金融机构不规范经营问题，保障农村地区金融服务过程阳光化、透明化。
（四）下一步工作意见
受农业弱势和弱质性等因素制约，农村金融服务仍是整个银行业最为薄弱的环节。下一步，将继续研究完善农村金融监管制度体系，督促银行业金融机构提升农村金融服务水平。
1.继续推进农村金融机构体制机制改革。一是统筹发挥商业性、政策性、合作性金融比较优势，构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系。二是健全农村金融机构服务保障机制。引导各银行业金融机构完善公司治理、优化组织架构，改进业务流程，健全激励约束，在资金供给、人才引进等方面向“三农”倾斜。三是稳步培育发展新型农村金融机构，在布局上向中西部省份和老少边穷地区倾斜，在业务上重点支持农户和农村小微企业。
2.继续指导提升农村金融服务水平。一是督促加大涉农信贷投放。坚持有保有压、区别对待原则，严控平台、房地产、“两高一剩”行业贷款规模，将有限的信贷资源重点投放到“三农”领域，确保涉农贷款增速不低于各项贷款平均增速。二是指导加大对农村重点领域的金融支持。紧密跟踪国家农业产业政策，研究出台金融支持城镇化建设的政策，大力支持新型农业生产经营组织发展，促进农业的规模化经营、集约化管理和产业化发展。三是加大农村金融服务创新力度。以实施富民惠农金融创新等“三大工程”为抓手，全面推进产品服务、担保方式、业务流程、服务渠道、信用体系建设等方面创新。
3.继续实施差异化的监管政策安排。一是完善弹性存贷比考核机制，最大限度向粮食主产区、经济薄弱地区的县域法人机构倾斜。二是研究完善差异化机构和业务准入政策，对定位清晰、管理规范、支农力度大的机构建立机构和业务准入的“绿色通道”。三是研究规范县域银行业金融机构资金上存的政策意见，扩大县域存款一定比例用于当地的考核范围。
四、农业保险
农业保险，主要指保险机构对投保农户在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因农作物遭受自然灾害、疫病、疾病等事故所造成的损失承担赔偿责任的一种保险。我国是农业大国，也是世界上自然灾害最严重的国家之一。做好农业保险工作，对贯彻落实中央强农惠农富农政策，防范化解农业生产风险、稳定农民收入，落实国家粮食安全战略和完善农村社会支持保护体系，有着重要的意义。
（一）近年来农业保险取得长足发展
党中央、国务院高度重视农业保险发展。2004年以来，连续多年的中央1号文件，党的十七大报告和十七届三中五中全会决议，以及中央农村工作会议，都对农业保险提出了具体要求。2012年11月，国务院颁布了《农业保险条例》。农业保险确立了“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”的原则，农业保险支持政策不断加大，发展环境不断优化，功能作用日益凸显，服务经济社会的能力显著增强。
1.覆盖面不断扩大。2007年至2012年，保险业承保农作物从2.3亿亩增加到9.7亿亩，占我国主要农作物播种面积的40%。一些主产省如黑龙江、安徽的承保覆盖率超过70%，北京、天津、海南的覆盖率接近100%。农业保险承保农产品品种90多个，覆盖了农、林、牧、渔业等各个方面。目前，农业保险开办区域覆盖全国所有省（区、市），参保农户1.83亿户次。农业保险保费收入从51.8亿元增长到240.1亿元，年均增速36%。自2008年起，我国农业保险业务规模超过日本，仅次于美国，居世界第二。
2.功能作用日益凸显。2007年至2012年，农业保险提供的风险保障从1126亿元增长到9006亿元，共计向1.13亿户次的农户支付赔款551亿元。2009年东北特大旱灾，农业保险为5200万亩受灾作物支付赔款19.5亿元。2012年北京“7.21”特大暴雨灾害，农业保险赔款近7000万元。2012年，农业保险户均赔款526元，较好的支持了农民灾后恢复再生产，对稳定农业生产、促进农民增收起到了积极的保障作用。
3.政策支持力度不断加大。中央财政自2007年开始对农业保险实行保费补贴政策，并不断加大支持力度。各级地方政府也出台了多项支持政策。目前，各级财政保费补贴比例占应缴保费的近80%。国家免征农业保险营业税和印花税，并给予所得税优惠政策。与直接给予农民补贴相比，农业保险保费补贴具有十分明显的“四两拨千斤”的杠杆效应。2012年，中央财政保费应补贴资金约97亿元，为“三农”提供风险保障9006亿元，放大效应接近100倍。
4.服务水平不断提高。目前，经营农业保险的公司从2007年的6家增加到目前的25家。农业保险基层服务网点已达近2.2万个。江苏、安徽和四川的农业保险基层服务机构已覆盖全部乡镇。农产品价格保险试点不断拓展，促进解决“菜贱伤农”以及城市居民菜价稳定问题。人工干预天气、无人机航拍、GPS定位等新型科技不断引入，增强了农业防灾防损能力。农业保险与农村信贷合作不断深化，提高了农户的风险抵御能力和还贷能力，促进解决农民“贷款难”问题。同时，进一步加大对农业保险的监管力度，有力地维护了投保农户的合法权益。
5.农业保险已经成为各级政府“三农”工作的重要抓手。通过政策支持农业保险发展，实现对农业和农民的保护，是世界各国通行的“绿箱政策”。国家物价调控、西部大开发和中部崛起战略，以及新疆、西藏等区域发展规划和渔业、种业、“菜篮子”等产业发展规划中，都将农业保险作为有机组成部分。农业保险已成为国家粮食安全战略和宏观经济调控的重要手段之一。
（二）农业保险面临的主要问题
尽管近几年来农业保险发展取得了较大成效，但是与党中央、国务院的要求相比，与社会各界和广大农户的期望相比，仍有一定差距。农业保险在快速发展过程中，还存在一些困难和问题。一是覆盖面有待进一步提高。农民总体上收入较低，风险防范意识也比较淡薄，加之居住分散，农业保险保费收取比较难。个别地区地方财政补贴有困难，致使农业保险业务发展不平衡，保险覆盖率不到10%。二是服务水平还不适应。农业保险属分散性业务，对基层服务网络的要求较高。由于农村网点成本高，管控难度大，保险公司设立基层网点的积极性不高，导致服务能力跟不上；农业保险产品不够丰富，保障不够充分。部分保险公司内控制度不健全，在农业保险业务经营中存在违规行为。三是农业巨灾风险分散机制不完善。农业保险因干旱、洪水、疫病等巨灾造成的系统性风险远大于普通保险。受国内再保险市场整体实力不强，分保接受能力有限，以及国际再保险公司条件比较苛刻等因素的影响，农业巨灾风险较难得到合理分散或转移。
（三）下一步工作思路
下一步，将全面贯彻落实中央关于“三农”工作的一系列方针政策，积极探索中国特色农业保险发展道路，不断提升保险业服务社会主义新农村建设的能力和水平。
1.认真落实《农业保险条例》，加强配套制度建设。2012年11月，国务院颁布《农业保险条例》，并于今年3月1日正式实施。这是我国农业保险发展进程中的一件大事，标志着农业保险持续健康发展的制度基础更加牢固，将为保险业更好地服务“三农”、进一步完善农业支持体系提供有力的制度保障。要以《条例》实施为契机，加强农业保险制度建设，对农业保险市场准入、产品管理、内部管控、风险管理、财务核算等各个方面制定规范标准。
2.围绕“三农”中心工作，逐步拓宽农业保险服务领域。坚持以关系国计民生和国家粮食安全的保险业务，以及主要农畜产品和森林保险为发展重点，努力扩大农业保险覆盖范围。紧密围绕中央区域发展政策、产业发展政策，以及发展农房保险、农机具保险、渔业保险、设施农业保险等战略部署，积极拓展保险服务“三农”的新领域。对地方支柱农业和区域优势品种，积极开展试点，扩大重要“菜篮子”产品保险在大中城市郊区和主产区的覆盖面，为地方特色农业发展提供风险保障。
3.推进产品服务创新，不断提高农业保险服务水平。引导保险公司有针对性地开发保障适度、保费低廉、保单通俗的农业保险产品。促进扩大蔬菜、猪肉等价格指数保险试点，积极研究天气指数保险、小额信贷保证保险等新型险种，为农业和粮食生产提供多样化的保险服务。加强农业保险服务体系建设，引导保险公司加大投入，建立起有效的农业保险服务网络，切实将农业保险的服务关口前移到涉农的第一线。加强与灾害管理部门和农林主管部门的合作，结合有关预报信息，认真评估对承保农作物的致害性，会同相关单位积极开展防灾减灾工作，帮助农民提高抗御风险的能力。
4.强化对农业保险业务的监管，切实维护广大农民权益。以规范农业保险市场秩序和维护投保农户合法权益为重点，不断加强对农业保险业务的监管，认真落实“五公开、三到户”（即惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开，以及承保到户、定损到户、理赔到户）的农业保险服务规范。加大农业保险业务的现场检查和非现场监管力度，坚决打击农业保险经营中的违法违规行为。认真处理涉及农业保险的信访投诉，坚决维护投保农户的合法权益。
5.加大协调沟通力度，为农业保险发展营造良好环境。研究进一步加大对欠发达地区、粮食主产区的补贴力度，通过差异化补贴政策，最大限度地调动地方政府、保险公司和农户的积极性，提高农业保险的保障程度。推动建立中央财政支持的农业保险巨灾风险分散机制。普及保险知识，逐步增强广大农民的风险意识。大力宣传中央强农惠农政策，不断提高投保农户对农业保险的认可度。
