发文机关国务院
发文日期2008年12月24日
时效性现行有效
施行日期2008年12月24日
效力级别国务院规范性文件
全国人民代表大会常务委员会：
--2008年12月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上
环境保护部部长 周生贤
我受国务院委托，向全国人大常委会报告当前水污染防治工作的进展情况，请予审议。
一、 全国水污染防治工作取得的进展
（一）水环境质量总体稳定。2007 年，全国七大水系水质总体保持稳定，407个国家监控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类、劣Ⅴ类水质的断面比例分别为49.9%、26.5%和23.6%，与2006年相比，劣Ⅴ类水质断面所占比例下降了2.4个百分点。全国294个省界断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质的断面比例为42.2%，比2006年提高3.5个百分点。浙闽、西南、西北诸河水质良好。三峡库区水质无明显变化，南水北调工程东线干线水质有所好转。全国地下水水质状况变化不大。
（二）《国家环境保护“十一五”规划》稳步实施。2007 年，国务院印发了《国家环境保护“十一五”规划》（以下简称《规划》）。目前，《规划》涉及的近30个专项规划（方案）已印发实施，各项任务也已分解落实到各省、自治区、直辖市；《规划》实施情况考核评估机制已经建立，各地区主要污染物排放总量数据每半年公布一次。主要污染物总量减排工作稳步推进，国务院成立了由温家宝总理担任组长的国家节能减排工作领导小组，批复了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，印发了《节能减排综合性工作方案》。 受国务院委托，环境保护部与各省级人民政府签订了“十一五” 水污染物总量削减目标责任书。有关部门和地方政府强化工程减排、结构减排、管理减排三项措施，主要污染物减排取得了一定成效。2008年上半年化学需氧量排放总量同比下降2.48%。
（三）饮用水安全保障工作得到加强。 有关部门编制并实施了《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》、《全国城市饮用水安全保障规划（2006－2020年）》。在各重点流域水污染防治规划中，也将饮用水水源污染防治作为重要内容予以安排。有关部门制订了《饮用水水源保护区划分技术规范》、《饮用水水源保护区标志技术要求》，修订了《生活饮用水卫生标准》，加大了饮用水水源保护区环保执法力度，2007年，共取缔一级水源保护区内排污口942个，停建二级水源保护区内可能造成污染的建设项目1294个，限期治理931个。自2006年以来，中央累计安排农村饮水安全工程投资238亿元，解决全国1.09亿农村人口的饮水安全问题。
（四）重点流域水污染防治工作取得一定进展。 “十一五”期间，淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、松花江、三峡库区及其上游、黄河中上游等流域水污染防治规划，共安排污染治理项目2712个，投资1600亿元。截至2008年9月，已经建成881个，在建960个，完成投资510亿元。丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划共安排2010年以前的项目878个，投资68.89亿元；截至2008年9月， 已建成5项，在建146项，完成投资22亿元。江苏、山东两省根据南水北调东线工程治污规划编制了实施方案，2008年共安排污染治理项目426个，投资152.79亿元；截至2008年9月，已建成359个，在建52个，完成投资82.18亿元。太湖流域水环境综合治理方案2012年以前共安排10类治理工程，投资585.45亿元；目前，江苏、浙江省和上海市的实施方案正在报批，部分治理项目已经启动。辽宁省在辽河流域、山东省在南四湖流域、河北省在子牙河流域、云南省在滇池流域都明显加快了治污进程，取得了积极成效。
（五）城镇污水处理设施建设步伐加快。 有关部门印发了《全国城镇污水处理及再生利用设施建设“十一五”规划》，各重点流域水污染防治规划也将城镇污水处理设施建设作为重要内容。各地按照“厂网并举、管网先行”的原则，加强了污水收集管网的建设。中央财政设立了城镇污水处理设施及配套管网“以奖代补”专项资金，2007年和2008年分别安排“以奖代补”资金65亿元和70亿元。截至2008年10月，全国设市城市、县及部分重点建制镇共建成污水处理厂1459座，日处理能力8553万吨（36个大城市共建成288座，日处理能力为3497万吨），分别比“十五”末期增加了60.5%和42.6%，全国设市城市污水处理率已由2005年的52%增加到2007年的63%；在建城镇污水处理项目1033个，设计日处理能力约3595万吨。有关部门建立了城镇污水处理设施建设运营动态监管和评估制度，城镇污水处理设施运行效率明显提高。2008年1-10月份，全国已投入运行的城镇污水处理厂累计处理污水达190亿吨，运行负荷率达到76%，同比分别增长了21%和约3个百分点。
（六）农村环境保护工作取得积极进展。 国务院召开了全国农村环境保护工作电视电话会议，转发了《关于加强农村环境保护工作的意见》；有关部门正在抓紧实施农村环境保护“以奖促治”政策，已安排中央投资5亿元，支持首批近700个村镇实施环境综合整治。中央财政加大了对土壤污染防治、畜禽养殖污染防治、农村沼气建设、测土配方施肥等的支持力度，启动了全国土壤污染状况调查。到2007年年底，农村户用沼气已达2650万户，大中型沼气工程190多处，畜禽养殖场沼气工程6700处；2008年中央投资60亿元，可建设农村户用沼气680万户。有关部门继续加强防护林和湿地保护工程建设，完成造林面积45.8万公顷；继续实施测土配方施肥工程，2008年中央投资11.5亿元，推广测土配方施肥面积9亿亩，可减少不合理施肥110多万吨（折纯量）。
（七）船舶污染防治得到加强。 有关部门出台了 《防治船舶污染内河水域环境管理规定》、《港口工程环境保护设计规范》、《内河运输船舶标准化管理规定》等规范性文件，在沿海和长江、黑龙江、珠江等水域开展了限制船舶污染物排放专项行动，逐步实现船舶污水零排放。国家、海区、省（自治区、直辖市）、港口地市、码头和船舶六级溢油应急反应体系已基本形成，主要港口都已配备了围油栏、撇油器、消油剂、吸油毡等防污器材，初步形成了防止和控制重大污染事故的应急反应体系。有关部门加强船舶污染应急能力建设，实施《国家水上交通安全监管和救助系统布局规划》，逐步提高了我国船舶污染应急能力和水平。
（八）水污染防治法律法规和政策体系不断完善。 全国人大常委会组织对 水污染防治法进行了修订，完善了水污染防治管理体系，强化了政府的环保责任，加大了对违法行为的惩处力度，为全面推进水污染防治工作提供了有力的法律武器。有关部门先后转发或发布了《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件法律适用若干问题的解释》、《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定（节选）》、《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》等，为依法严惩污染环境的犯罪行为提供了法律和制度保障。相关部门研究制定了一系列有利于环境保护的财政、税收、价格、信贷、保险、贸易等政策，建立了金融机构与环保部门信息共享、上市公司环保核查、“双高（高污染、高风险）”产品目录、出口企业监管信息共享等制度和机制，全面监督企业生产经营活动中的环境行为。
（九）水污染防治执法力度不断加大。 有关部门连续五年开展了整治违法排污企业保障群众身体健康环保专项行动。2008年，共出动执法人员160余万人次，检查企业70多万家次，对1.5万家环境违法企业进行了立案查处，挂牌督办典型环境违法案件3000余件；取缔、关闭饮用水水源保护区内的排污口及违法建设项目845个、不符合国家产业政策或超标排污的造纸企业621家；责成384家污水处理厂和500余家垃圾填埋场进行限期整改，对60余家超标排污、设施不运行、污泥未依法处置的污水处理厂进行了严肃查处。全国人大连续多年开展环境保护执法检查，有力地促进了各级人民政府不断加强环保工作。
支持境保护的要求治工作提供了强（十）水污染防治支撑保障水平不断提高。 政府、企业、社会多渠道资金投入机制正在逐渐形成，水污染治理投资不断增加。2007年，污染治理投资3387.6亿元，比上年增加32%，占当年GDP的1.36%。有关部门开展了跨省流域生态补偿的研究工作，推动建立流域下游对上游水资源、水环境保护的补偿和上游对下游超标排污或环境责任事故赔偿的双向责任机制。国家启动了“水体污染控制与治理”重大科技专项，将为水环境保护提供有力的技术支持。相关部门发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》、 《环境信息公开办法（试行）》，从制度上保障了公众的环境知情权、参与权和监督权；每年发布《中国环境质量状况公报》和《中国环境统计年报》，为社会各界能够客观了解我国的环境状况提供了基础数据。
二、 水污染防治工作存在的问题
（一）水环境安全仍然面临威胁。 全国七大水系中，劣V类水质的断面超过五分之一。国家重点监控的28个湖库中，部分湖库和河流水华频繁发生，甚至影响到周边群众的饮水安全。
（二）主要污染物减排面临巨大压力。 虽然污染减排工作取得了积极进展，二氧化硫和化学需氧量排放总量出现了历史性转折，实现双下降，但是距离完成“十一五”规划纲要提出的主要污染物排放总量较2005年减少10%的目标依然有较大差距；另外，污染治理设施和减排工程运行不足、部分企业偷排漏排等问题屡有发生，严重影响了减排效果。
（三）饮用水水源水质安全依然面临威胁。 对集中式饮用水水源地的水质调查显示，有四分之一左右的水源地存在污染物超标现象。饮用水水源地的环境管理还仅限于主要污染物，有毒有机污染物的监测与管理在大多数地方还未纳入工作范围。
（四）重点流域水污染防治规划实施进展缓慢。 重点流域水污染防治规划总体进展缓慢，时间过半，任务尚未过半，如期实现规划目标、完成规划任务的压力很大。36个大城市实现污水全部收集和处理目标任务艰巨，部分城市污水处理率仍较低。跨行政区域水质目标考核机制处在探索阶段，规划执行效果评估尚未与环境质量改善建立有机联系。
（五）突发水污染事件时有发生。 近几年，沱江水污染事件、松花江水污染事件、湘江镉污染、太湖蓝藻暴发、秦皇岛洋河水库水华、云南富宁县危险化学品翻车污染事故、云南阳宗海砷污染事故等重大突发环境事件不断发生。2007年，全国共发生突发环境事件462起，其中水污染事件178起，占38.5%。
（六）环境监管有待加强。 水环境监管能力不能满足水环境管理需求，环境管理队伍人员不足、能力不强的问题依然突出；环保执法权威尚未有效树立，执法难的问题较为严重；有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在。
三、 下一步工作设想
水污染防治工作虽取得了一定的进展，但今后的任务仍很艰巨，面临新的考验。水污染防治工作将继续坚持以科学发展观为指导，以污染减排为中心，以饮用水水源保护为重点，以跨行政区域水质目标考核为手段，努力完成“十一五”各项任务。具体将采取以下措施：
（一）继续抓好主要污染物减排工作。 全面落实《节能减排综合性工作方案》，着力推进结构减排，督促地方各级人民政府加大对造纸、酿造、印染、制革、医药、选矿以及化工等行业落后产能淘汰力度，大力推进技术改造；加快推进工程减排，进一步加大城镇污水处理工程建设力度，在36个大城市率先实现污水的全部收集和处理；大力推进管理减排，不断加大环境执法力度，严厉打击环境违法行为，积极推进清洁生产，引导循环经济有序发展。继续实施主要污染物减排考核制度，强化地方政府减排责任。
（二）严格扩大内需过程中的环保准入。 为有效应对当前经济形势，中央确定将拉动内需作为当前经济工作的中心任务，近两年将有4万亿元的投入用于基础设施建设和社会医疗保障等工作，各级地方人民政府也将采取相应措施。这对加快环境基础设施建设是极好的机遇，同时对环评审批、环保执法提出了更高的要求。在环评审批方面，对国家政策支持、符合扩大内需要求和环保法律规定的建设项目要加快环评审批，开辟“绿色通道”。在提高审批效率的同时，对高耗能、高污染项目从严把关，严禁审批国家明令淘汰、禁止建设、不符合国家产业政策和环保政策的项目。不能为了拉动内需而放松环保要求，不能因为要上项目而降低环保门槛。严格限制审批对饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、重要生态功能区等环境敏感区有影响的项目。严格控制资源消耗型项目建设。
（三）进一步强化重点流域水污染防治工作。 抓住当前扩大内需、增加环保投入的机遇，加大重点流域水污染防治规划的实施力度。实施规划执行情况评估考核制度，推动地方政府加快规划项目建设。督促太湖等重点流域实施更加严格的水污染物排放标准。强化对点源的监督管理，研究面源污染治理综合措施，开展内源污染防治，采取调水、清淤、生态修复等综合措施，切实改善重点流域水环境质量。将产业结构调整与重点流域水污染防治工作有机结合起来，在水资源紧缺、水污染严重的流域、区域，把强化产业结构调整、加大淘汰落后产能作为深化水污染防治工作的重要手段，全面提升水污染防治水平。
（四）努力提高饮水安全保障水平。 严格按照 水污染防治法的规定，科学划分饮用水水源保护区；实行最严格的保护措施，加大保障饮用水安全相关规划的实施力度；完善饮用水水源保护区分级管理制度，强化保护区内建设项目和人为活动的监督管理，严肃查处环境违法行为。研究制定《饮用水源地水质标准》，不断提高饮用水水源环境质量监测能力。建立并完善城乡饮用水水源污染应急预警体系，做好枯水期和汛期污染联防联治工作，防止发生危及群众饮水安全的重特大水污染事故。
（五）进一步加大农村环境保护工作力度。 加强农村分散水源地的监测与管理，防止发生水源污染事故。因地制宜处理好农村生活污水和垃圾，加快人口集中和环境敏感地区乡镇污水集中处理设施建设。积极防治土壤环境污染，在深入做好土壤污染调查的基础上，启动农村土壤污染修复试点工程，确保农产品质量安全。继续推进农村环境综合整治，继续扩大乡村清洁工程建设范围和规模，大力普及农村户用沼气；推广集成配套的节肥、节药、节水实用技术，从源头防治农业面源污染。 强化畜禽养殖污染防治，合理确定畜禽养殖规模，鼓励发展高效生态养殖业，加强畜禽养殖粪便治理，建成一批规模化畜禽养殖场废弃物综合利用示范工程；加快制订《畜禽养殖污染防治条例》，促进畜禽养殖污染防治的规范化、法制化。强化防护林和湿地保护工程建设，发挥其防污减污作用。
（六）完善跨行政区域水质考核制度。 抓紧建立和完善跨省界断面水质考核制度，促进水环境质量改善。与此同时，将跨行政区域水质考核情况向社会公开，接受群众监督，切实推动地方人民政府落实水污染防治责任。目前，有关部门正在制定重点流域水污染防治规划执行情况评估办法，计划从2009年起，对重点流域跨省界断面水质状况和相关省级人民政府上一年度规划项目实施情况进行评估考核。
（七）加大水污染防治监督检查力度。 继续认真实施新修订的 水污染防治法，加快制定《排污许可证管理条例》、《饮用水水源地环境保护管理条例》、《城镇污水处理厂监督管理条例》、《流域生态补偿管理条例》、《污染源限期治理管理办法》、《环境影响评价区域限批管理办法》等配套法规和规章。继续开展整治环境违法行为保障群众健康环保专项行动，进一步强化责任追究。完善重大水污染违法案件移送司法及协同配合机制，严厉打击各类环境违法行为。加强涉水部门的沟通、协调，依法统一发布水环境质量信息，强化信息共享和部门联动。完善跨部门、跨区域的水污染联防机制，研究理顺流域管理体制，推动水污染防治形成合力。
（八）进一步完善水污染防治保障机制。 健全政府、企业、社会多元化投入机制，整体提升污染治理能力和水平。健全环境经济政策体系，利用财政、税收、价格、信贷、保险等多种手段促进水污染防治工作。抓紧实施“水体污染控制与治理”国家重大科技专项，充分发挥科学技术在水污染防治中的重大作用。加强新技术的推广利用，加大高浓度有机废水、分散生活污水处理新技术的研发力度，加快相关科研成果的转化。制订各流域水污染应急预案和饮用水水源地的应急保障方案，不断加强水污染预警和风险管理。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大及其常委会高度重视水污染防治工作，多次组织执法检查和调研，提出了许多重要的报告和建议，有力地推动了水污染防治工作。全国人大常委会今天听取汇报，进一步体现了对我们工作的关心和支持。在今后的工作中，我们将继续深入学习实践科学发展观，切实推进环境保护历史性转变，努力实现污染物总量减排目标，推动全国环境质量逐步改善，为全面建设小康社会做出更大的贡献。
