发文机关国务院
发文日期2008年12月24日
时效性现行有效
施行日期2008年12月24日
效力级别国务院规范性文件
全国人民代表大会常务委员会：
--2008年12月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上
国家发展和改革委员会主任 张平
我受国务院委托，向全国人大常委会报告《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》实施中期评估情况，请予审议。
一、 组织开展中期评估工作的基本情况
2006 年3月，十届全国人大四次会议审议批准“十一五”规划《纲要》后，我们加强对实施情况进行跟踪分析，2007年底提出了年度进展情况报告。在此基础上，依据人大常委会监督法有关要求，今年3月份以来，我们组织开展了对《纲要》实施情况的中期评估工作。
一是及时组织部署。为扎实有序开展评估工作，年初研究制定了工作方案，明确了评估对象、方法、组织分工及时间进度安排，组织有关部门和各地区按分工对规划实施情况进行评估。
二是确定评估重点。为使中期评估成为进一步推进规划实施的重要手段，将评估重点放在《纲要》确定的主要目标和指标实现情况、重点领域任务进展情况和存在的突出问题等方面，提出有针对性的对策建议，以增强对后两年规划实施的指导作用。
三是开展第三方评估。为保证评估的客观性，充分借鉴国际经验，采取自我评估和外部评估相结合的方式，委托国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心和世界银行三家机构，分别以各自的独立视角开展了第三方评估。
四是广泛听取意见。为深入了解社会各界对《纲要》实施情况的看法，我们深入基层进行了实地调研，向专家、研究机构和企事业单位开展了问卷调查，召开了有关方面的座谈会，并向全国人大财经委作了专题汇报，及时接受指导。评估报告稿形成后，还召开了国家规划专家委员会会议，听取咨询意见。
在以上工作基础上，研究提出了提交本次人大常委会会议审议的《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要〉实施中期评估报告》。第三方评估报告、问卷调查报告的摘要等，一并提交本次会议，供各位委员审议时参考。
二、 《纲要》实施总体进展情况
《纲要》实施两年多来，在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各部门认真贯彻落实科学发展观，精心部署，周密安排，狠抓落实，我国经济社会全面发展，改革开放深入推进，人民生活不断改善，综合国力和国际影响力进一步提升。《纲要》实施总体进展情况是好的。
从经济社会发展主要指标实现情况看，《纲要》确定的22个主要指标大多数达到了预期进度要求。14个预期性指标中，反映经济增长和改善民生的10个指标完成情况达到或超过预期，反映经济结构的4个指标中，除城镇化率达到预期外，其余3个指标完成情况低于预期。8个约束性指标中，除森林覆盖率指标因缺乏年度数据难以准确评估、节能减排2个指标进展相对滞后外，其余5个指标均好于规划要求。
--宏观经济运行方面。前两年国内生产总值年均增长11.8%，高于规划预期，经济处于紧运行状态，资源环境压力过大。国务院采取有力措施，加强宏观调控，今年前三季度国内生产总值同比增长9.9%，呈现比较平稳和适度回调态势。两年半来，城镇累计新增就业3028万人，完成规划目标的67%；转移农业劳动力2166万人，完成规划目标的48%。城镇登记失业率控制在5%的规划目标以内。前两年，居民消费价格平均上涨3.1%，总体保持稳定。但今年前4个月居民消费价格同比上涨较快，随后连续7个月涨幅回落，物价总水平出现波动性变化。前两年货物贸易顺差分别达到1775亿美元和2618亿美元，国际收支仍不平衡。
--经济结构调整方面。前两年服务业就业比重提高了1个百分点，服务业增加值占国内生产总值比重与2005年持平，与五年累计分别提高4个百分点和3个百分点的规划预期相比，进展较慢。2007年研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重提高到1.49%，两年提高了0.15个百分点，与五年提高0.66个百分点的规划预期有一定差距。区域发展总体战略实施取得积极进展，东中西部开始出现优势互补、良性互动的局面。城镇化快速推进，2007年我国城镇化率达到44.9%，两年累计提高1.9个百分点，快于年均提高0.8个百分点的规划预期。
--资源利用效率方面。两年来，万元工业增加值用水量下降16%，完成目标的53%；农业灌溉用水有效利用系数提高0.02，达到规划预期要求；工业固体废物综合利用率提前实现目标；节能降耗目标进展滞后，单位国内生产总值能源消耗累计下降5.38%，完成规划目标的26.9%。
--可持续发展方面。2007年末全国总人口132129万人，年均增长5.2‰，控制在年均增长小于8‰的目标以内；全国耕地面积1.217亿公顷（18.26亿亩），年均减少0.1%，控制在年均减少不超过0.3%的目标之内。但主要污染物排放总量减少目标进展相对滞后，2006年全国二氧化硫和化学需氧量排放总量分别比2005年增长1.57%和0.99%，2007年两大主要污染物排放总量首次出现双下降，分别比2006年下降4.7%和3.2%，两年完成规划目标的32%和22%。
--基本公共服务方面。2007年国民平均受教育年限达到8.7年，比2005年提高0.2年，实现规划目标的40%。截至今年6月底，城镇基本养老保险覆盖人数达到2.1亿人，实现规划目标的73%；新型农村合作医疗已经覆盖全国全部有农业人口的县（市、区），提前完成规划目标。
--城乡居民收入方面。两年来，城镇居民人均可支配收入年均增长11.3%，农村居民人均纯收入年均增长8.4%，均高于年均增长5%的规划预期。
从重点领域任务完成情况看，《纲要》确定的重点领域各项改革发展任务稳步推进，经济保持平稳较快发展，社会事业不断进步。主要体现在以下七个方面：
一是“三农”工作得到加强。粮食综合生产能力进一步提高，粮食连年丰收，2007年总产量达到10032亿斤，今年又有望创历史最好水平。粮食优质化率进一步提高，2007年四大粮食作物品种综合优质率达到61.3%，比2005年提高9.7个百分点。强农惠农力度进一步加大，在全国范围内取消了农业税和农业特产税等涉农税费，对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补大幅增加，“十一五”前三年预计中央财政用于“三农”支出年均增长26%以上，总额已超过“十五”期间的总和。农村基础设施、义务教育、公共卫生和医疗以及最低生活保障等方面的投入大幅增长。培养新型农民取得较大进展。农村体制改革继续深化，城乡一体化建设稳步推进。
二是产业结构优化升级。高技术产业快速发展，2007年产业规模和出口规模已居世界第二位。振兴装备制造业成效显著，重大技术装备自主化进展加快，大型成套设备国际竞争力增强，2007年产业规模居世界第四位。能源工业结构有所优化，石油天然气工业稳步发展，可再生能源加快发展，原材料工业结构调整初见成效，信息化水平稳步提高。交通运输、物流配送、金融保险、信息服务等发展加快，文化创意、电子商务等新兴产业和新型业态蓬勃发展。北京、上海、广州等大城市初步形成了以服务经济为主的产业结构。
三是区域发展的协调性增强。2007年中西部地区和东北地区人均地区生产总值增速超过东部地区，地区间基本公共服务差距有所缩小。西部地区基础设施薄弱环节建设取得明显成效，能源、重要矿产资源、农副产品加工和旅游业等特色优势产业加快发展。东北地区国有企业改革改制和联合重组进程加快，外向型经济和非公有制经济比重上升，就业状况改善，重大技术装备国产化成效显著，资源型城市经济转型积极推进。中部地区作为全国重要粮食生产基地、能源和原材料基地、现代装备制造和高技术产业基地，以及综合交通运输枢纽的地位得到强化。长三角、珠三角、京津冀等东部沿海地区产业转型升级步伐加快。推进主体功能区建设越来越受到各级政府的重视，国家主体功能区规划已基本编制完成，省级主体功能区规划编制工作也在积极有序推进。研究制定了一批促进重点地区发展的政策文件和区域规划。
四是节能减排扎实推进。节能降耗工作力度加大。通过建立节能统计指标体系、监测体系和考核体系，制定高耗能行业市场准入标准，遏制“两高”行业过快增长，加快淘汰落后产能。实施节能重点工程，开展千家企业节能行动，严格节能目标责任制，加大执法监督力度。能耗降幅呈现逐年加大的良好势头，前两年单位国内生产总值能耗分别比上年降低1.79%和3.66%，今年上半年同比又下降2.88%。主要污染物减排取得重要进展。以火电行业为重点大力削减二氧化硫排放，以城镇及造纸行业污水处理为重点大力削减COD排放，两项主要污染物排放量开始出现双下降。同时，应对气候变化工作全面展开，能力不断提高。
五是自主创新能力逐步增强。《国家中长期科技发展规划纲要》确定的16个重大专项进入全面实施阶段，配套出台了一系列政策措施和实施细则。科技投入快速增长，前两年全国研究与试验发展经费支出分别增长18.7%和23.5%。企业技术创新主体地位进一步增强，近四分之一大中型企业建立了研发机构，企业研发投入占全国研究与试验发展经费支出的56.9%，国内发明专利申请有48.3%来自企业。科技支撑体系建设积极推进，依托行业骨干企业新建了一批国家工程研究中心和国家工程实验室，支持了一批国家级企业技术中心，加强创新平台建设。国家确定的12项重大科技基础设施建设按计划顺利推进，知识创新工程稳步实施，前沿技术领域突破一批核心技术，取得“嫦娥”探月和神舟七号载人航天飞行等重大科技成果。
六是改革开放不断推进。行政管理体制改革稳步推进。行政审批事项继续减少，规范完善了投资项目核准制和备案制。经济领域改革继续深化。国有资本经营预算制度开始试行。邮政体制实现政企分开，电信行业重组和铁路投融资体制改革正在推进。推行了“省直管县”财政管理体制改革试点和“乡财县管”财政管理方式改革。全面实施了新的 企业所得税法，统一了内外资企业所得税。增值税转型在试点基础上将向全国推开。中国农业银行股份制改革和国家开发银行商业化改革取得重要进展。社会管理体制建设得到加强。重大灾害和公共突发事件应急管理体制初步建立，社会救助体系基本形成。综合配套改革试点稳步推进。
开放型经济水平继续提高。“两高一资”和低附加值产品出口过快增长趋势得到有效控制。外资利用质量和水平进一步提高，利用外资方式更加多样化，高技术产业、现代服务业和中西部地区利用外资规模迅速增长。境外投资保持较快增长，领域不断拓展，与国内经济发展的结合更加紧密。
七是民生改善取得新进展。全国就业形势总体稳定，通过加强城乡公共就业服务体系建设和职业技能培训，强化政府引导，健全市场调节机制，支持劳动者自主择业，促进以创业带动就业，就业结构继续改善，就业规模进一步扩大。城乡居民收入较快增长，生活质量普遍提高。义务教育保障水平继续提高，地区间义务教育普及程度差距明显缩小，全国范围内全面实施了城乡免费义务教育，家庭经济困难学生资助政策体系不断完善，财政性教育经费快速增长，2007年占国内生产总值比例达3.32%，比2005年提高了0.5个百分点。公共文化建设不断加强，覆盖城乡的公共文化服务体系不断完善。社会保障面持续扩大，今年6月底，基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到2.1亿人、2.5亿人、1.2亿人、1.3亿人和8450万人。医药卫生体制改革继续深化，已形成改革方案并广泛征求了社会意见。
三、 《纲要》实施面临的主要问题和新挑战
《纲要》实施也面临一些不容忽视的矛盾和问题，特别是国际金融危机的扩散和蔓延，对后两年规划实施形成了严峻的挑战。
突出的问题主要表现在以下四个方面：
一是经济结构性矛盾仍然突出。从需求结构看，内需与外需、投资与消费结构失衡，经济增长过于依赖投资和出口拉动的局面没有根本扭转。2007年投资率仍高达42%以上，消费率进一步降至48.8%，外贸依存度高达66%以上。从产业结构看，工业增速过高，服务业发展滞后，农业基础薄弱，经济增长主要依赖工业带动的局面没有根本扭转。近两年，工业增速都在13%左右，占国内生产总值的比重由2005年的42.2%提高到2007年的43%，其中，重化工业占工业增加值的比重由69%提高到70.6%。服务业增加值比重和服务业就业比重均未达到预期要求。从要素投入结构看，科技进步、劳动者素质提高、管理创新等对经济增长的贡献不够，经济增长主要依赖物质资源和简单劳动投入带动的局面没有根本扭转。
二是资源环境压力不断加大。随着经济总量扩大，能源、淡水、土地、矿产等战略性资源不足的矛盾越来越尖锐，长期形成的高投入、高污染、低产出、低效益的状况仍未根本改变，带来水质、大气、土壤等污染严重，生态环境问题突出。由于高耗能、高排放行业增长较快，节能准入和落后产能退出机制尚未完全建立，降低能源资源消耗和减少主要污染物排放的形势更加严峻，完成节能减排任务相当艰巨。
三是重点领域和关键环节改革还不到位。改革处于攻坚阶段，一些深层次体制机制问题还未得到根本解决。主要是政府职能转变还不到位，公共服务和社会管理比较薄弱；垄断行业改革总体推进缓慢，竞争性市场格局尚未形成；资源要素价格改革进展不快，资源利用效率总体偏低；财税金融体制改革有待深化，不能满足实现基本公共服务均等化的需要，难以提升金融业竞争力和服务水平。此外，收入分配、社会保障、医疗卫生等社会领域改革也需要进一步加快。
四是社会建设仍存在不少矛盾和问题。主要表现为就业形势严峻，劳动力供需总量矛盾和结构性矛盾突出；收入分配不合理，分配秩序不规范，城乡收入差距、行业间收入差距过大；社会保障制度不完善，基本养老保险统筹层次低，社会保险关系转移接续难，做实个人账户进展缓慢；推进基本公共服务均等化的机制有待完善，城乡间、区域间公共服务水平差距较大；生产安全和食品药品安全等事件时有发生。
规划实施所面临的新挑战，主要是后两年规划实施的国内外环境发生了明显变化。今年以来，世界经济金融形势复杂多变，不稳定不确定因素明显增多。次贷危机引发的金融危机愈演愈烈，迅速从局部发展到全球，从发达国家传导到新兴市场国家和发展中国家，从金融领域扩散到实体经济领域，酿成了一场历史罕见、冲击力极强、波及范围很广的国际金融危机。在国际金融危机冲击下，实体经济增速大幅下滑。目前来看，国际金融危机尚未见底，有可能持续较长时间，世界经济将经历一个较长的低迷和调整时期。我国对外依存度已相当高，外部需求占总需求的比重较大，国际金融危机和世界经济调整不可避免地使我国经济增长、就业、企业效益、财政收入和金融安全等方面受到影响。加之我国经济生活中尚未解决的深层次矛盾和问题，当前我国经济下行风险比预想的要严重，经济下滑已经成为当前和今后一个时期的主要矛盾。伴随经济增速下行压力加大，就业、“三农”、节能减排、金融领域等方面的矛盾和问题也可能会进一步显现。这对全面实现“十一五”规划目标和任务构成了新的严峻考验。
四、 推进《纲要》实施应采取的举措
进一步推进《纲要》顺利实施，确保完成各项目标和任务，关键是要妥善应对国际金融危机的剧烈冲击，围绕解决规划实施中的突出问题，变压力为动力，化挑战为机遇，立足当前、着眼长远，把保增长、扩内需和调结构更好结合起来，把发展经济和改善民生紧密结合起来，在加快转变发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得新进展，保持国民经济又好又快发展与社会和谐稳定。着力在以下方面做好工作：
一是以扩大内需为着力点，保持经济平稳较快发展。“十一五”后两年，有效减少国际金融危机对我国经济发展的影响，解决好经济社会发展中的突出矛盾和问题，必须把保持经济平稳较快发展作为首要任务，坚持灵活审慎的宏观经济政策，继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，注重综合运用减税、扩大中央政府投资等多种手段，加大对扩大内需、调整结构、转变发展方式和保障民生的支持力度。要坚持扩大投资规模和优化结构并举，在优化结构的前提下保持合理投资规模，坚持“区别对待，有保有压”，加大对经济社会发展薄弱环节、重点领域和中西部地区支持力度，集中加快建设和启动一批支持“三农”、改善民生、完善基础设施、促进结构优化、生态环保等方面的重大工程，支持地震灾区灾后恢复重建。扩大内需，最关键的是要继续增强消费这一最终需求对经济增长的拉动作用。要深化收入分配制度改革，调整国民收入分配格局，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，增加农民和城镇低收入者收入，扩大中等收入者比重，为扩大消费需求提供支撑。要扩大社会保障覆盖面，逐步提高社会保障水平，稳定消费预期，提高即期消费水平。要进一步改善消费环境，努力培育新的消费热点，特别是要稳定住房和汽车等大宗消费，促进房地产和汽车市场健康发展。在扩大内需的同时，要继续保持对外贸易稳定增长，优化进出口结构，加快转变外贸增长方式。
二是以提高自主创新能力和优化结构为着力点，增强发展的协调性。国际市场收缩、国内生产要素成本上升和生态环境约束全面加剧，使我们不可能再走依靠低成本优势推动数量扩张的老路，必须紧紧抓住提高自主创新能力这一中心环节，加快推进产业结构优化升级。要进一步完善鼓励自主创新的财税、金融和政府采购制度，加快实施重大科技专项，加强重大科技基础设施建设，切实加强知识产权保护，着力突破制约经济社会发展的关键技术和核心技术，加快推动产业结构从一般加工向高端制造延伸，逐步形成新的竞争优势。要大力发展现代农业，进一步加大强农惠农力度，巩固农业基础地位，确保国家粮食安全。高度重视服务业特别是生产性服务业对产业结构优化升级的推动作用，完善相关政策，努力提高服务业比重和发展水平，促进现代制造业与服务业的互动发展。要加大融资服务和技术支持，促进中小企业健康发展，推动中小企业转型升级。同时，要利用当前有利时机，积极推动企业兼并重组，优化产业组织结构，加快淘汰落后生产能力。要把推进城镇化和建设社会主义新农村作为改善城乡结构的两个重要“抓手”，以工促农，以城带乡，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。要继续实施区域发展总体战略，尽快发布并实施主体功能区规划，完善区域政策，调整经济布局，优化国土开发格局。
三是以资源要素价格和财税体制改革为着力点，促进经济发展方式转变。资源要素价格未理顺、财税体制不完善，是经济发展方式转变缓慢的重要原因。必须加快理顺资源要素价格形成机制，使资源价格真实反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本，促进企业改变资源消耗大、环境污染重的生产方式。同时，通过理顺要素价格、调整盈利预期，扭转资源在高污染、高耗能行业过于集中的态势。要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，加快完善公共财政体系，加快形成财力与事权相匹配的财政体制和统一规范透明的财政转移支付制度，增强基层政府提供公共服务的能力，从源头上遏制一些地方盲目大上工业项目特别是重化工项目的势头。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，深化税制改革，引导经济活动主体走科学发展的道路。
四是以节能减排为着力点，提高可持续发展能力。要继续把节能减排和环境保护作为宏观调控的重要目标，综合运用经济、法律和必要的行政手段，加快淘汰落后生产能力，抓好重点企业节能和重点工程建设，大力开发、推广节能减排和环境保护技术，继续做好重点流域污染防治工作，加大农村污染防治力度，鼓励和支持发展循环经济，加强土地、水、草原、森林、矿产等资源的节约集约利用，推进应对气候变化能力建设。节能减排2个约束性指标的实现，对于《纲要》提出的资源节约和环境保护任务的全面完成具有关键意义，各级政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，强化法律实施和监管，加强行政问责制，坚决打好实现节能减排目标攻坚战。
五是以建设服务型政府为着力点，保障和改善民生。进一步推进政府职能转变，建设服务型政府，是加快推进以改善民生为重点的社会建设的制度保障。各级政府要强化社会管理和公共服务职能，调整财政支出结构，加大投入力度，确保完成《纲要》提出的各项公共服务和社会管理任务。后两年，要把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，实施更加积极的就业政策，通过加快服务业和中小企业发展，以创业带动就业，建立健全政策扶持、创业服务与创业培训相结合的工作机制，多渠道增加就业机会，重点做好困难群体就业、高校毕业生就业工作，特别要高度重视解决经济减速带来的农民工失业问题。全面推进社会保障制度建设，推进社会保险、社会救助、社会福利等制度的相互衔接，加快实现基本养老保险省级统筹，加快制定社会保险关系跨区域转移接续办法，加快推进被征地农民的社会保障制度建设，全面推进新型农村合作医疗的发展，进一步做好扶贫开发工作，加强对受灾群众、困难群众等的社会救助。继续完善保障性住房制度，多渠道解决城市中低收入家庭住房困难。切实加强食品药品安全、生产安全等监管，保障人民生命财产安全，确保社会大局稳定。
十届全国人大四次会议审议批准的“十一五”规划《纲要》，是在我国经济社会发展处于“黄金发展期”和“矛盾凸显期”背景下的五年规划，是贯穿科学发展观红线的五年规划，是首次用约束性指标来强化政府责任的五年规划。两年多来的实施情况表明，《纲要》所确定的指导思想、发展目标、重点任务和政策措施是正确的，规划实施总体上是顺利的，未来两年的任务也是相当艰巨和繁重的。
在巨大挑战面前，我们也要清楚地看到，继续推进《纲要》顺利实施也具备很多有利条件。三十年的改革开放，奠定了良好的体制、物质和技术基础，综合国力大大增强；工业化、城镇化快速发展，国内市场广阔，发展潜力大，有较大的回旋余地；宏观调控能力提高，市场配置资源的作用进一步增强，经济具有较强的内在动力和活力。特别是我国还具有社会主义集中力量办大事的政治优势。只要我们把思想和行动高度统一到中央的决策和部署上来，全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和中央经济工作会议精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，解放思想、迎难而上、开拓进取、扎实工作，就完全有信心和能力战胜前进道路上的各种困难和挑战，较好地实现“十一五”规划《纲要》确定的战略目标和任务。
与此同时，我们要着眼长远，及早对短时间内难以根本解决的涉及全局性、战略性的重大问题开展前瞻性研究，包括能源资源利用问题、生态环境保护问题、空间开发结构优化问题、粮食安全保障问题、城镇化健康发展问题、人力资源开发问题等，谋划好“十二五”时期的发展战略，为实现全面建设小康社会的宏伟目标，不断开创中国特色社会主义新局面而努力奋斗。
