发文机关国务院

发文日期2003年09月01日

时效性现行有效

施行日期2003年09月01日

效力级别国务院规范性文件

（二00三年九月一日）

按照国务院的统一部署，由监察部、审计署、建设部和国土资源部的7位同志组成的督查组，从2003年8月23日至31日，先后对惠州、佛山和广州3市及其所辖的7个县（市、区）以及所属的14个不同类型的开发区（园区）的土地市场秩序治理整顿工作进行了督查。

督查组通过听取情况介绍、实地踏勘现场、召开座谈会和查阅档案资料等形式，对广东省土地市场秩序治理整顿的基本情况，特别是国务院进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议精神的贯彻落实情况、各类开发区（园区）的清查情况、经营性土地招拍挂出让制度的落实情况以及政府和管理部门对执法不严的自查自纠情况等，有了一个比较全面的了解，圆满地完成了督查任务。

总体来看，从今年初国土资源部召开进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议以来，特别是7月31日国务院召开进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议以来，广东全省土地市场秩序治理整顿的力度明显加大，治理整顿工作取得了明显进展，初步摸清了各类开发区的情况，在整合和规范开发区、消化盘整闲置土地、规范土地交易、完善制度等方面，采取了有效的整改措施，取得了阶段性成果。主要体现在以下三方面：

一是，国务院召开进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议后，各级政府对土地市场秩序治理整顿工作的重视程度有了较大提高，并积极采取措施予以贯彻落实。7月31日国务院电视电话会议以后，省政府高度重视，立即召开了全省电视电话会议，黄华华省长亲自对这项工作进行再动员和具体部署。同时，省政府还及时转发了国务院办公厅《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》（国办发明电〔2003〕30号）和 《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号），明确提出了全面贯彻落实的具体意见。省国土资源厅党组专门召开了党组扩大会议，认真学习领会曾副总理、黄省长重要讲话精神，总结分析了前一阶段全省治理整顿工作情况，进一步明确了下一阶段的工作重点和要求，并及时召开了全省进一步治理整顿土地市场秩序工作会议，进行具体部署。

二是，各类开发区清查工作取得明显进展，初步摸清了全省各类开发区（园区）的基本情况，并按照国办发70号文件的要求，对开发区建设和管理中存在的问题，提出了一些切实可行的整改措施。据了解，全省经乡（镇）级以上人民政府及县级以上各级政府的有关部门批准设立的各类开发区共有420个，其中，国家级开发区19个，省级开发区56个。规划用地面积412万亩（2748平方公里），实际开发用地面积135万亩（902平方公里）。在开展清查工作的同时，针对清查中发现的问题，及时提出了相应的整改措施。对清查中发现的名存实亡或对规模小、层次低、效益差和违规设立的开发区予以撤销；打破地域界线，合理归并整合现有开发区，增强集聚效应，优化产业结构和空间布局；对有的园区用地过程中存在的未批先用、越权批地等行为进行了及时纠正，如省政府已主动纠正了违规审批广州大学城用地的做法、撤销了有关征地批文，并要求举一反三，吸取教训，依法重新报请国务院审批。广州、佛山、惠州等地积极采取有效措施规范开发区（园区）的发展，省国土资源厅发出了《关于进一步加强园区用地管理的通知》，规范和强化管理工作。

三是，土地市场制度建设不断完善，为进一步促进招拍挂出让制度的全面落实创造了良好的政策环境。1998年，广东在全国率先制定了土地招标拍卖办法，同时颁布实施了 《广东省地价管理规定》，并定期更新调整。1999年，省政府下发了《关于建立和完善有形土地市场的通知》，2000年出台了 《广东省土地使用权交易市场管理规定》（粤府令79号）。今年以来，为加强房地产用地的管理和房地产市场的宏观调控，省政府又先后下发了《关于加强房地产市场管理的通知》、《关于加快建立和完善土地储备制度的通知》、《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》等规范性文件，进一步促进了土地市场的建设。

广东省，尤其是珠江三角洲地区开发区建设起步早、发展快，对引进外资、实现资源共享、优化产业结构、发展地区经济、推进城镇化、安置劳动力就业等方面起到的辐射、示范和带动作用，是十分明显、不容怀疑的，但由于发展迅速、面广量大，又缺乏经验，开发区建设和管理工作中所暴露出来的问题也比较突出，情况比较复杂。在这么短的时间内，清理整顿工作能取得上述阶段性成果，很不容易，这与省政府重视、全省各级国土资源管理部门卓有成效的工作以及各有关部门的密切配合是分不开的，这一点应该给予充分的肯定。

当然，在看到工作进展和成效的同时，我们也不能回避问题。从这次督查中反映的情况看，主要存在以下三方面的问题：一是，各级政府对清理整顿土地市场秩序工作重要性的认识有待进一步提高，组织保障力度有待进一步加大。从督查情况看，各地土地市场秩序治理整顿工作大多仍然是由国土资源部门的领导挂帅，协调各部门难度很大。国土资源违法的主体除相对人外，还常常是一些地方政府、部门和领导。土地市场秩序治理整顿工作单靠国土资源部门抓落实，困难是很大的；二是，各类开发区的清理工作有待进一步深化，开发区设立审批、建设和管理工作亟待规范。全省大部分的开发区由市级以下人民政府批准，有的甚至未经批准；有的开发区用地确实存在着圈而不建、征而不用、开而不发的现象；有的开发区仍然存在下放土地管理和规划管理权的问题，如今年5月修订的 《广州经济技术开发区条例》，规定开发区管委会行使市一级管理权限，仍然存在下放土地管理和规划管理权；三是，各级政府对建设用地供应和土地市场的宏观调控能力有待加强。广东由于存在大量闲置土地，在一定程度上影响了招标拍卖挂牌出让制度的推行，削弱了市场配置土地资源基础性作用的有效发挥。个别地方存在借集体建设用地使用权流转机会，将成片集体所有的农用地转为建设用地后非法入市，影响土地市场健康发展。

结合督查工作中发现的问题，就进一步贯彻落实国务院两次电视电话会议和两个《通知》的有关精神，切实做好土地市场秩序的治理整顿工作，提出四点建议，供参考。

第一，提高思想认识，切实把各级政府领导的思想认识真正统一到中央的决策上来。

土地问题事关社会经济的可持续发展，事关社会的长期稳定，事关广大人民群众特别是广大农民的根本利益。土地资源的保护和合理利用是强国富民安天下的大事，党中央、国务院历来对此高度重视。自去年年底以来，党中央、国务院对土地市场秩序治理整顿工作的部署力度不断加大，今年2月初，国土资源部按照国务院的要求召开了电视电话会议，部署全国范围的土地市场秩序治理整顿工作；7月，国务院办公厅发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和 《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，并再次召开电视电话会议，部署落实治理整顿工作，温家宝总理专门批示，曾培炎副总理到会讲话。党中央、国务院再次部署清理整顿土地市场，是在全面分析上半年全国经济运行形势后作出的重大决策：一是，随着市场经济体制的不断完善，土地和金融日益成为国家经济运行调控的重要手段，当前，经济运行中出现的盲目扩张、低水平重复建设等问题，与土地问题密切相关；二是，全面建设小康社会，必须正确处理经济发展与资源、环境保护的关系，不断提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力；三是，建设社会主义政治文明，实施依法治国方略，全面落实依法行政，对规范土地市场提出了更高要求。同时，规范土地市场也是加强党风廉政建设、从源头上控制腐败行为的一个重要措施；四是，土地问题与广大人民群众的利益密切相关，从全国来看，当前盲目扩大建设用地规模、园区大量圈占土地、土地征用中侵犯农民利益的现象时有发生，严重影响社会稳定，有损党和政府形象。应当说，党中央、国务院这一重大决策，充分体现了“三个代表”重要思想，坚持执政为民的要求。党中央、国务院这一重大决策，正是为了创造规范良好的市场环境，促进经济社会的发展。清理整顿各类开发区、园区用地，是为了撤掉违法违规、盲目乱设的低效的开发区，通过清理、整合，更好地支持依法批准、符合规划、有发展潜力的开发区，促进开发区土地的集约利用。我们各级领导干部一定要站在这样的高度，进一步提高认识，切实把土地问题放在国民经济发展全局当中来考虑，把保护和合理利用土地资源，作为调控经济宏观运行、维护社会长期稳定、保障经济社会持续发展和保障人民根本利益的重要手段来抓，树立正确的资源保护观和经济发展观。

广东的经济社会发展自改革开放以来取得了长足的进展，走在全国的前例，同样地，土地管理、土地市场建设方面也为全国提供过不少宝贵的经验。但是，这期间，我们也走过不少弯路，特别是在土地供应失控的问题上是有过惨痛的教训的，90年代初一些地方的“圈地”热，不仅浪费大量土地资源，而且积压大量资金，严重影响经济的健康运行，同时引发大量社会矛盾。广东近年来认真总结经验教训，比较注重解决这一问题。但是，从这次督查情况看，上轮“圈地”热遗留的问题还没有完全解决，而新的盲目扩张意识在一些地方又有抬头之势，有的同志片面认为 “广东应当多占一些地，耕地可以到中西部去补”，单纯追求数量上增长，在招商引资上急于求成，在用地上盲目扩张，热衷于铺摊子。对此，必须引起高度重视。实际上，对于广东，特别是珠江三角洲地区，即使不考虑粮食问题，还得考虑生态环境问题、考虑长远发展空间问题。如果现在再犯90年代初的错误，不仅会引发经济和社会问题，更重要的可能带来重大的生态危机。我们各级领导干部必须进一步提高认识，把思想认识真正统一到中央的重大决策上来，严格按照家宝总理提出的放眼长远的要求，切实贯彻保护土地的基本国策，坚持可持续发展、协调发展，走新型工业化道路，实现经济发展和资源、生态保护的双赢，树立正确的发展观，找到经济发展、保护资源和保护群众利益的结合点。在土地管理和土地市场建设上，真正实现从“先发展，再规范”向“以规范求发展”的转变，不断加强土地管理工作。希望广东不断开拓进取，创造新经验，为全国做出新贡献。

第二，加大工作力度，严格按照国务院的要求做好各类开发区的清理整顿工作。

一是，要进一步加大对各类开发区的清理力度。前一阶段的清查工作是有成效的，基本摸清了开发区的底数，但同时应该指出，目前所掌握的开发区情况还不够全面、深入，建议严格按照国办发70号文件的要求，在前一阶段工作的基础上，分类、分项再进行一次全面的梳理和复查，确保全面正确掌握各类开发区的情况。

二是，要严格按照国办发70号文件的要求，加大对各类开发区的整改力度，做到有整改方案、有工作计划、有政策措施、有保障机制。同时，进一步加强省对市、县土地市场秩序整顿工作的督促检查，对清查出来的问题要按时间、类型进行梳理，分别提出处理意见。对部分开发区用地未批先用问题，建议按照有关规定进行妥善处理，要在严肃查处的基础上完善用地手续；对有的开发区用地突破土地利用总体规划和城市规划的问题，建议按照有关规定，该核减的核减，该撤销的撤销，确有必要保留的，必须严格按照法定程序调整规划，切实维护规划的权威，各类开发区用地都应纳入城镇规划统一管理，开发区的选址必须符合土地利用总体规划和城镇建设总体规划的要求；对有的开发区存在的规划和土地管理权下放的问题，建议按照规定坚决予以收回；要加强开发区与城镇规划的衔接管理；对有的开发区低价出让土地的问题，建议进一步加强地价的管理，避免开发区建设用地供应中的恶性竞价，造成土地资产的流失。同时，建议对开发区建设管理中各项优惠政策进行一次全面的清理和整改，纠正开发区建设中的违规优惠政策。要加大对重大、典型案件的查处力度，治理整顿过程中出现的问题一定要从严查处，该曝光的曝光，以警示、震慑违法行为。

三是，要尽快完善全省土地市场秩序整顿工作方案，提出整改意见，指导各地整改工作，于2003年年底前完成清理整顿工作，并向国务院作出书面汇报。

总之，要通过清理整顿，使各类开发区的数量规模得到有效控制，土地征用、土地供应、土地使用得到规范，集约用地的水平得到提高，促进园区建设规范发展，保证国民经济持续、快速、健康发展。

第三，注重调查研究，积极探索有利于土地市场健康发展的对策措施。

一是，积极探索有利于消化闲置土地的政策措施，为全面推进土地使用权招标拍卖挂牌出让制度提供良好的市场环境。由于存在大量闲置土地，严重影响了招标拍卖挂牌出让制度的推行，导致一些地方“有场无市”，以招标、拍卖、挂牌方式出让的土地比例低，削弱了市场配置土地资源的基础性作用。建议各级政府借这次清理整顿的时机积极探索，采取有效措施，加强消化闲置土地的政策引导，本着实事求是的原则，依法妥善处理历史遗留问题。从根本上解决大量闲置土地对土地市场冲击的问题，为进一步推进招拍挂出让制度的落实创造良好的市场环境。

二是，积极探索、研究制定开发区的整合措施。在进一步强化规划对土地利用空间结构调整的同时，从研究利益分配机制上，探索整合园区的方法，充分利用土地、税收等政策机制，有效引导开发区的集中归并和整合，防止开发区零星分散、遍地开花状况的进一步扩大，解决一些园区过小、过散的问题。同时，在征地使用制度改革、农村集体建设用地使用权流转试点中，要避免出现侵害农民利益和擅自将农用地转为建设用地行为的发生。

三是，加强对土地市场宏观调控政策的研究。进一步健全房地产开发用地计划供应制度，房地产开发用地必须符合土地利用总体规划和年度计划，严格控制占用耕地，不得下放土地的规划和审批权限，特别是利用土地进行房地产开发的，必须纳入政府统一供地渠道，严禁私下交易。广东是闲置建设用地过多的地区，进一步加大政府宏观调控力度，限制新的土地供应，避免造成新的闲置和浪费，意义尤为重要。

第四，加强组织领导，切实做好土地市场秩序治理整顿工作组织保障。

一是，政府要切实加强对治理整顿工作的领导，做好相关部门的协调和配合。要按照国务院电视电话会议和曾培炎副总理讲话的要求，做到主要领导亲自抓，分管领导主动抓，其他领导积极配合抓，进一步加大组织保障力度，使治理整顿土地市场秩序工作成为政府行为。