发文机关国务院
发文日期1993年05月27日
时效性现行有效
发文字号国发〔1993〕40号
施行日期1993年05月27日
效力级别国务院规范性文件
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
现将《九十年代中国食物结构改革与发展纲要》印发给你们，请认真研究，并遵照执行。
建国以来，我国人民的食物状况发生了深刻的变化，目前已开始进入一个新的重要发展阶段。及时地制定并施行我国食物结构改革和发展纲要，对于正确引导我国食物结构的调整，促进食物生产和消费的均衡、协调发展，保障国民经济持续、稳步增长，不断提高我国人民的营养水平和整体素质，具有十分重要的指导意义。各级人民政府要高度重视和加强对食物工作的领导，要参照《九十年代中国食物结构改革与发展纲要》，结合本地实际情况，相应制定出本地区的食物发展纲要，并逐步组织实施。国务院各有关部门要按照《九十年代中国食物结构改革与发展纲要》提出的各项基本目标和政策措施，积极配合，大力协同，促进和保障我国九十年代食物结构改革与发展目标的顺利实现。
附件：九十年代中国食物结构改革与发展纲要
前言
食物是人类生存和发展的重要物质基础。随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，我国人民的食物状况已经发生了深刻的变化，开始进入一个新的重要发展阶段。及时地引导我国食物结构的改革和调整，促进食物生产与消费的协调发展，并尽快建立起科学、合理的食物结构，已经成为关系到我国国民整体素质提高和国民经济发展与繁荣的一项十分紧迫而重大的任务。为此，特制定我国九十年代食物结构改革与发展纲要。
一、我国食物发展现状
(一) 新中国成立以来，我国人民的食物状况发生了很大变化。尤其是进入八十年代以后，我国食物发展速度加快，食物结构显著改善。
――食物生产大幅度增长。八十年代，我国粮食总产稳步登上了四千亿公斤的台阶，人均粮食产量已接近四百公斤，从而结束了我国粮食长期短缺的历史，奠定了保证全国人民粮食基本消费和加速发展动物性食品生产的重要基础。畜产品和水产品出现了从未有过的持续高速增长。一九九○年，我国肉类总产量达到二千八百五十七万吨、禽蛋七百九十五万吨、奶类四百七十五万吨、水产品一千二百三十七万吨，都比一九七八年增长二倍左右，十二年间平均每年的增长量比新中国成立后的前二十九年平均增长量高出十倍以上。与此同时，蔬菜和干鲜果生产也成倍增长。这些都构成了我国人民膳食和营养改善的重要物质基础。
――人民食物消费水平迅速提高。一九九○年，我国人均肉、蛋、奶和水产品的消费量分别达到二十点一公斤、六点三公斤、四点二公斤和六点五公斤，比一九七八年都增加一倍以上。水果和蔬菜等食物的消费水平也大幅度提高。动物性食物及其他食物的增加，开始起到了部分替代口粮的作用。人均口粮消费从八十年代后半期开始出现逐年下降，由一九八六年的二百五十三公斤下降到一九九○年的二百三十九公斤，平均每年下降三公斤多，人民食物消费质量不断得到提高。
――食物营养结构显著改善。八十年代，我国人民膳食中主要营养素出现了较快的增长趋势。到一九九○年，每人每日供给的热能达到二千六百八十大卡，蛋白质七十点二克，脂肪五十六点八克，已接近世界平均水平。
(二) 随着生产和需求的进一步发展，我国食物结构和食物消费中的不合理状况日益显露出来，引导我国食物发展和食物结构调整已是刻不容缓。
首先，我国人民的食物消费水平刚刚跨越温饱线，食物消费基本上属于“高谷物膳食”类型，总体营养水平还较低。动物性蛋白质所占比重仍然明显低于世界平均水平，也低于亚洲和发展中国家平均水平。另外，我国一部分地区由于经济落后，还有几千万人尚未完全解决温饱问题。由于我国人口多、耕地少，而且在今后相当长的时期内难以改变这种状况，随着经济的发展和人民购买力的提高，对食物的需求压力将越来越大。
其次，我国当前食物消费中仍然存在一些明显不合理现象。一是在食物消费中优质蛋白质食物所占比例小，不仅动物性食物消费水平较低，豆类食物消费水平也明显偏低，而且增长缓慢。二是在动物性食品中，蛋白质含量较低且耗粮较多的猪肉比重高达80%；蛋白质含量较高而耗粮较少的禽、蛋、奶、鱼类和草食性动物的比重过低。三是一些不科学、不文明的消费习惯依然存在。酒类尤其是耗粮多的高浓度白酒消费过多，低质白酒的消费增长过快；食物尤其是优质食物由于集中消费造成的浪费现象还很严重。四是食物消费中的不平衡性还十分突出，营养过剩与营养不良并存的状况有加剧的趋势。一方面，由于膳食不平衡或营养过剩所造成的“富裕疾病”已开始出现，另一方面，由于食品品种单调或营养不全造成了一部分人的营养不良症。我国儿童中缺铁性贫血病、北方佝偻病以及缺乏多种维生素病的发病率都比较高。
因此，九十年代我国食物工作将面临着十分紧迫的艰巨任务：一方面要大力发展食物生产，以保障人民日益增长的食物需求；另一方面要大力改善和调整食物结构，尽快建立起适合中国国情、科学合理的国民膳食结构。
(三) 九十年代是我国人民消费水平向小康迈进的重要发展阶段，食物供需状况迅速变化，是调整食物结构的关键时期，也是有利时机。
这一时期是食物观念转变的时期。一是由传统的粮食观念向现代食物观念转变，人们对食物的需求逐步转向多样化；二是由不合理的食物消费习惯转向科学、文明的膳食消费，需要运用现代营养知识加以指导。
这一时期是协调食物生产、消费和营养的关键时期。一方面，在解决温饱之后，增加食物生产的主要目的应是用于改善膳食构成；另一方面，科学、合理的膳食结构必须适合中国的国情，必须与我国食物生产能力和人民消费习惯相结合。从整体上看，我国人民长期以来形成了以粮食为主，搭配适量蔬菜和一定肉食的膳食结构，这种基本的食物结构将在今后较长时期存在下去。粮食在食物结构中的基础地位不能动摇。因此，应主要立足中国国情，确立科学的食物模式和食物发展战略，以有效地引导食物生产和消费步入协调发展的轨道。
这一时期是食物生产发展的重要时期。一是人民购买力的增加将有力地拉动食物生产；二是在九十年代实现小康目标的进程中，大力发展优质食物生产，发展多种多样的食品加工业，将是促进农村经济综合发展，提高农业生产效益，增加农民收入的重要途径。
(四) 我国具有推进食物发展的巨大潜力。其一，虽然我国耕地少，但非耕地食物资源的开发潜力很大。不仅现有耕地的开发利用仍有一定的潜力，而且还有可垦荒地三千三百三十三万多公顷、可利用的近一亿公顷丘陵、二亿六千六百多万公顷草场、沙漠和沙漠化土地一亿五千三百多万公顷及六百六十六万多公顷海淡水水面有待进一步开发。此外，我国还有近一亿二千六百多万公顷的森林面积，可以生产多种森林食物；农作物秸秆饲料资源的开发也具有较好的前景。其二，我国食品加工业还很不发达，有的尚处于起步阶段。发展食品加工，满足人民食物多样化的需求，具有很大的潜力。其三，我国食物发展领域的科学技术应用还很不充分，无论是食物生产，还是食品加工，以及贮藏、运输、保鲜等，应用科学技术推动食物发展的潜力也很大。
总之，目前我国食物发展正处于一个重要阶段，必须抓住时机，在进一步大力发展食物生产的同时，适时进行食物结构的优化，引导食物消费和生产的协调发展，不断提高我国食物生产和消费水平。
二、九十年代食物发展的指导思想和基本目标
(五) 九十年代我国食物发展的指导思想是：坚持食物生产与消费协调发展，根据营养和消费的需求，进一步大力发展食物生产，全面开发利用各种国土资源和食物资源，发展农林牧副渔各业的食物生产和食品加工业，重视生产、加工、流通各环节的统筹安排；要按照“营养、卫生、科学、合理”的原则，继承中华民族饮食习惯中的优良传统，吸收国外先进、适用的经验，改革、调整我国的食物结构和人民消费习惯。经过不断努力，使我国人民食物消费与营养整体水平有较大的提高和改善，走出一条符合中国国情的食物发展道路。
(六) 根据我国到本世纪末实现小康目标的基本要求，二○○○年我国人民食物消费和营养的基本目标是：
1氨人均每日主要营养素供给量达到世界平均水平，其中热量二千六百大卡，蛋白质七十二克(优质蛋白质约占三分之一)，脂肪七十二克。
2氨人均全年主要食物消费水平有较大提高，在坚持植物性食物为主、动物性食物为辅的食物模式的同时，重点提高动物性食物的消费水平。具体是：口粮二百一十三公斤(其中豆类八公斤)，肉类二十五公斤，蛋类十公斤，奶类六公斤，水产品九公斤，水果二十三公斤，蔬菜一百二十公斤，食用植物油八公斤，食糖八公斤。
(七) 根据上述食物消费目标，确定我国主要食物全年生产的总量目标应该是：粮食五亿二千万吨(其中饲料粮占四分之一以上)、肉类三千九百万吨、蛋类一千四百三十万吨、奶类九百一十万吨、水产品一千八百万吨、水果三千二百五十万吨、蔬菜一亿五千六百万吨、食用植物油一千零四十万吨、食糖一千零四十万吨。
(八) 根据我国地区经济发展的差异性，确定不同地区食物发展目标。
1氨城市和乡村的发展目标。
到二○○○年，城乡人民食物中热量和蛋白质都将基本满足需要，但城市居民与农村居民食物发展目标的重点将有所不同：农村居民动物性食物的比重增加得更快一些，城市居民食物发展重点则是食物结构的改善。城乡主要食物消费差距要求有所缩小，城乡居民人均每日的主要营养素供给水平要分别达到：热量二千五百二十大卡和二千六百三十大卡，蛋白质七十四克和七十一克，脂肪八十一克和六十八克；主要食物人均全年消费量要分别达到：口粮下降到一百五十公斤和二百三十公斤左右，肉类三十四公斤和二十三公斤，蛋类十二公斤和九公斤，水产品十二公斤和八公斤，蔬菜一百四十公斤和一百一十五公斤，水果三十三公斤和十四公斤。
2氨不同类型区域的发展目标。
到本世纪末，不同区域人民的食物消费、营养和生产水平都将有明显提高，其中动物性食物增加较快，主要食物消费差距要求有所缩小。
沿海经济发达地区和大中城市将由小康向富裕迈进。人均全年供给口粮下降到二百公斤左右，肉类达到三十公斤，蛋类十二公斤，水产品十四公斤，蔬菜一百二十公斤，水果三十公斤；供给热能基本维持在每日二千六百大卡，蛋白质达七十五克，脂肪七十九克。
贫困地区，要求从根本上解决温饱问题，并接近小康水平。人均全年口粮达到二百五十公斤左右，肉类达到十六公斤，蛋类四公斤，水产品四公斤，蔬菜一百四十公斤，水果九公斤；供给热能达到二千六百大卡，蛋白质六十七克，脂肪五十一克。
广大的一般地区，食物消费水平达到全国平均水平。
三、实现食物发展目标的若干政策措施
(九) 制定系统配套的食物发展政策。根据我国食物发展的总体要求，各有关部门要相应制定系统、配套的产业政策，包括经济政策、技术政策和组织管理政策，以及产前、产中、产后的系列化服务政策。要把我国食物发展目标纳入各有关部门和行业的发展计划之中，加以统筹规划。尤其是食品生产、加工、流通、贸易等部门，都要围绕食物发展的要求，制定具体的实施规划和相应的政策措施，认真组织好各项实施工作，狠抓落实。
(十) 保障粮食生产的稳定增长，调整种植业生产结构。粮食和饲料的稳定增长，是食物结构改革和发展的重要基础，必须始终抓紧，保障其稳步发展。首先，要大力稳定粮食播种面积，建立起粮田保护区制度；其次，现行的各种扶持粮食生产的优惠政策和建设投资不得减少，并保证落实到实处；此外，要尽早建立健全在社会主义市场经济体制下的粮食产销宏观调控体系，以确保粮食生产的稳定增长。在此基础上，根据市场需求，在增加优质稻米、小麦和各种杂粮的同时，增加适应多种加工需要的粮食和经济作物原料生产。要改变传统的种植业二元结构，逐步形成粮食作物――饲料作物――经济作物协调发展的三元结构，使饲料作物生产形成相对独立的产业。同时，要把豆类从粮食生产中分离出来，作为优质高蛋白作物对待。要安排好饲料和豆类作物的发展计划，进行单独的产量统计，并制定有效的扶持政策，加快发展。要继续发展蔬菜和干、鲜果生产，重视改良品种和提高质量。
(十一) 大力发展畜牧食物生产。稳步发展生猪生产，着重提高出栏率和瘦肉率，加速推广优良品种，建立高效生产体系，提高猪肉产量和品质。要加快发展耗粮少、转化率高的畜禽和蛋、奶生产。要充分利用好农村的农作物秸秆，采取青贮和秸秆氨化等有效措施，加快发展肉牛、奶牛和羊等草食性动物生产。要加快牧区畜牧业的发展步伐，搞好草原、草场的改良和开发利用，提高生产能力。要大力增加蛋白质饲料，控制并逐步减少大豆和各种饼粕的出口，促进优质动物性食物生产的发展。到本世纪末，猪肉在肉类中的比重要下降到70%以下，禽肉和牛羊肉的比重分别上升到18%和12%以上。
(十二) 提高水产品在动物食物中的比重。要根据综合治理与重点开发并重的原则，在保护水产资源，稳步发展水产捕捞的同时，重点抓好浅海、滩涂和内陆低洼盐碱荒地的综合开发利用，大力发展小水体高产精养和节地、节粮型养殖业。同时要继续加快大中型水域的开发利用。要努力加快发展远洋渔业。力争到本世纪末，将水产品在动物食品中的比重提高到20%，其中人工养殖产量从目前的50%上升到60%以上。
(十三) 全方位开发国土资源，发展食品国际贸易。根据我国国情特点，食物发展必须立足于国土资源的全方位开发，走食物生产多样化的道路。要进一步开发和利用好丘陵、荒山、沙地、草地和农区秸秆资源，充分利用可养殖的海淡水水面，生产更多的动物性食品；要充分开发和利用我国广大的森林资源，发展各类森林食物。同时，要在食物供给基本立足国内的基础上，根据需求与效益相结合的原则，努力发展我国食品的进出口贸易，满足人民多样化的食物消费需求，推动我国食物各产业的更好发展。
(十四) 积极发展食品加工业，搞好食品的贮藏、运输和保鲜。食品加工的结构要适应食物消费结构的特点，因地制宜地发展食物原料初加工和食品深加工，适当发展粗杂粮加工，尽快形成我国完整、合理的现代化食品工业体系，使加工食品在膳食中的比重由目前的30%上升到40%左右。要重点发展“营养、保健、益智、延衰”的妇幼食品、学生食品、老人食品、保健食品，发展系列化的方便食品、快餐食品、调味品和各种果汁、菜汁等天然、营养饮料。有条件的地方，要逐步建立中小学生营养餐制度。同时，要十分注意提高加工食品质量，选择优质的原料品种，建立稳定的原料基地，大力开发“绿色食品”。要继续调整食品工业布局，积极发展农村食品加工业。要加强食品贮藏、运输方面的基础建设，不断提高我国的食物贮藏、运输和保鲜能力。食品集中产区和销区，都要积极建设好各类食品批发市场。要进一步强化和完善食物生产、加工、流通等领域的全程社会化服务体系，发展多种形式的服务组织。
(十五) 引导食物消费，建立科学、合理的膳食与营养结构。正确引导我国人民的食物消费，一是要加强膳食营养知识的舆论宣传和科技普及工作，宣传和推广营养科学界推荐的我国人民膳食指南，即食物要多样，粗细要搭配，三餐要合理，饥饱要适当，甜食不宜多，油脂要适量，饮酒要节制，食盐要限量。今后要从中小学生抓起，增加食物和营养方面科普知识的教育，以不断提高人民膳食营养的知识水平，提高科学消费的自觉性。二是要深化价格体制改革，建立起科学、合理的食品价格体系，主要通过市场价格引导人们的食物消费。三是要采取必要的立法和经济干预措施，提倡科学、文明的食物消费，反对或抑制大吃大喝和铺张浪费等陋习。
(十六) 增加投入，加强食物发展的基础建设。实现食物发展目标，必须增加相应的资金投入和物质投入，不断提高食物综合生产能力。对于关系食物发展全局的基础性建设(如良种、防疫、仓储、运输等)和需要优先加快发展的食物生产(如粮食、豆类、节粮型动物食品等)，要适当集中财力和物力重点安排，并在贷款上予以倾斜和扶持。要根据食物生产目标，相应地增加生产资料的生产和投入，提高食物生产、加工的机械化水平。“菜篮子工程”对实现我国食物发展目标具有重要意义，要继续抓紧建设。同时，还要有计划地组织实施一些新的食物营养工程。
(十七) 依靠科技进步，提高食物生产的集约化水平。实现本世纪末的食物发展目标，必须充分发挥科技的作用，按照高产、优质、高效的发展方向，努力提高资源转化率和生产效益。要加快科技成果转化为生产力的步伐，大力推广各种先进适用的食物生产、加工技术，并引进吸收国外各类先进适用的技术。要注意增加科学技术的储备，加强重大技术的科学研究工作，特别是优质食物品种的研究，运用生物工程等高新技术，开展攻关协作，不断改善食物品种质量。要制定相应的技术政策，调整食物技术结构，改善食物科技工作的条件，推动食物科学技术的发展。
(十八) 加强教育工作，加快人才培养。要开展多形式、多层次的教育、培训工作，扶持有关院校设置食物和营养的有关学科专业，加强在职人员的培训、考核工作，加快培养食物营养、卫生和质量监测等方面的专门技术人才，逐步建立起我国食物营养的人才队伍。要积极创造条件，逐步实行按一定的人口比例培养和配备食物营养方面的专业技术人员，设立营养师专业职称系列。
(十九) 加强食品的卫生和质量监督。在食物生产、加工、贮运、消费等各个环节，都要高度重视和加强食品卫生工作。积极推广低毒、低残留农药的生产和应用，引导化肥的科学施用。要加速完善食品卫生和质量监督、监测体系的建设，严格执行《中华人民共和国食品卫生法》和食品质量监督、监测方面的有关条例，提高食品监督水平。要加强对食物环境的监测工作，严格对污染源的处理措施，重视对市场食物的监督，完善和强化市场食物的质量监督管理功能，力争九十年代我国食品卫生水平有较大提高。
(二十) 健全和完善营养管理体系。要建立和完善各级营养管理体系，监测不同地区、不同人群的营养状况，发布营养监测信息，为改善营养状况提供科学依据。要重点改善贫困地区和严重营养性疾病地区的营养不良状况。扶贫工作要结合营养改良，对营养性疾病地区要采取特殊的营养改良措施。要制定有针对性的政策，采取有力措施，保护妇女、儿童和老人的健康。
四、加强对食物发展的组织领导
(二十一) 加快管理体制的改革。要有效实现我国食物发展目标，必须适应发展社会主义市场经济的客观需要，积极创造条件，逐步建立起我国食物产、供、销一体化的经营体制，实行食物生产、加工、贸易、科教等各个相关环节的统一管理，以利于协调食物部门与国民经济各部门的关系，协调食物产供销、内外贸各环节之间的关系，保障我国食物与消费的协调发展。
(二十二) 设立国家食物与营养咨询委员会。委员会由农业部和卫生部组织有关专家组建。主要任务是，对我国食物与营养工作及其相关工作进行调查研究，向主管部门提出建议，提供咨询服务等。
(二十三) 加强对食物发展工作的领导。国务院各有关部门要按照本纲要提出的各项基本目标和政策措施，积极配合，努力工作。各级人民政府都要高度重视和加强食物发展工作，要结合本地实际，充分考虑不同地区、不同民族、不同人群的差别和习惯，相应制订本地区的食物发展纲要，把食物发展纳入本地区的国民经济和社会发展规划之中。建立必要的食物与营养咨询委员会，协助政府主管部门具体落实国家和地方的食物发展纲要，努力保证我国九十年代食物结构改革与发展目标的顺利实现。
