发文机关国务院,中共中央

发文日期1986年09月26日

时效性现行有效

发文字号中发〔1986〕22号

施行日期1986年09月26日

效力级别国务院规范性文件

（中发[1986]22号　1986年9月26日）

各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，军委总政治部，各人民团体：

全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作已经全部结束。这是我国农村继普遍推行联产承包责任制以后，又一项具有深远意义的改革。这项改革已经取得了初步成效，开始改变党政不分、政企不分的状况，加强了党的领导和基层政权的建设，适应了农村经济体制改革的新形势，促进了农村经济的发展。

农村基层政权体制的改革是政治体制改革的重要组成部分。由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套改革措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。

基层政权是人民民主专政的基础组织，一系列的工作都要通过基层政权才能完成。我国有8亿人口在农村，把农村基层政权建设好，对于顺利推进政治体制和经济体制改革，加强社会主义民主和社会主义法制，促进社会主义精神文明建设，实现社会治安和社会风气的根本好转，实现本世纪末全国工农业年总产值翻两番的战略目标，建设有中国特色的社会主义，具有十分重要的意义。为了进一步巩固和发展已取得的改革成果，真正把农村基层政权建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政权，特作如下通知：

一、 明确党政分工，理顺党政关系

政社分开以后，有些地方仍存在党政不分、以党代政的现象，乡党委包揽行政工作。这不仅不利于加强党的自身建设，也不利于发挥乡政府的作用。

乡党委要按照党章的规定和实行党政分工的要求，集中精力抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行，抓好基层党的思想建设和组织建设，加强对共青团、妇联和民兵的领导，抓好农民群众的政治思想教育，促进党风和社会风气的稳定好转。

乡党委对政府的领导，主要是政治、思想和方针政策的领导，对干部的选拔、考核、监督，对经济、行政工作中重大问题的决策，而不是包办政府的具体工作。乡党委要保证乡政府依照 宪法和法律的规定独立行使职权，支持乡长大胆地开展工作。

为了从制度上保证党政合理分工、各省、自治区、直辖市可按党章和 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，结合本地实际情况制订乡党委和乡政府暂行工作条例。中央有关部门在总结经验的基础上，分别制订《中国共产党农村基层组织工作条例》、《乡镇人民代表大会工作条例》和《乡镇人民政府工作条例》。

县级和县级以上党政机关也要解决好党政合理分工的问题，按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作。凡属于乡政府的工作，就不要布置给乡党委。县级人民政府每年要召开几次乡长会议，研究安排政府工作。经过上下共同努力，逐步理顺关系，党政协调一致地开展工作。

二、 实行政企分开，促进农村经济进一步发展

政社分开后，不少地方虽然分别建立了乡政府和乡经济组织，但实际上政企职责并没有完全分开。不少地方乡政府没有配备管理经济的人员，而把政府管理本乡经济的职权交由乡经济组织行使，仍然是政企不分。乡政府应按实际需要配备必要的专职干部，行使政府管理经济的职能。

乡政府管理经济，主要是运用经济的、法律的和行政的手段，为发展商品生产服务。其主要职责是：制订本行政区域内的经济和社会发展规划并组织实施；协调本行政区域内各村、各经济组织间的关系；监督各经济组织和个体户认真执行国家的法律、法规和政策，保障各经济组织和个体户的合法经济权益，取缔违法经营，打击经济犯罪活动；管理乡级财政，指导和监督合作经济组织，做好财务会计、经济统计和其他经济管理工作；管理、推广科学技术成果。

乡政府要支持乡经济组织行使其自主权，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构。

三、 简政放权，健全和完善乡政府的职能

目前，县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则，是简政放权。凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡；少数必须由县集中统一领导的机构，仍要集中统一领导。在县级综合改革试点中已经把一些机构下放给乡管理的地方，要认真总结经验，做好巩固和完善工作。尚未开展试点的地方，都要根据当地实际情况，积极进行试点，上级主管部门要积极支持这项工作。

各地要尽快把乡一级财政建立起来。少数确有困难尚未建立的地方，乡政府要有专人负责抓好这项工作。已经建立乡财政的地方，要在发展商品经济的基础上为乡多开辟一些财源。乡财政超收部分，要给乡适当留一些，并尽量实行一定几年不变的办法，以调动基层聚财的积极性，加速乡村建设。乡财政收入中国家预算内部分，包括上级政府划归乡财政的乡镇企业所得税和奖金税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车船使用牌照税、契税和其他收入，其划归乡的具体范围，由各地根据实际情况确定。

随着政企分开和条块矛盾的逐步解决，要提高乡政府的工作效率，减少管理层次，凡是设了镇政府的地方，就不再设立乡政府；要坚决撤销那些不必要的临时机构；大力精简以农代干的行政人员，除边远山区、交通不便的地区以外，县以下一般不要设立区公所。

四、 切实搞好乡政权的自身建设

乡政府要按照 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，按期召开人民代表大会，向人民代表大会报告工作，听取代表的建议、批评和意见，加强对政府工作的监督。乡人民代表大会会议要充分发扬民主，畅所欲言。对代表提出的意见和建议，要认真研究，作出决议，贯彻执行。要逐步改革和完善选举制度，在基层政权中实现人民的直接民主，使人民充分行使作为国家主人的权利，使乡人民代表大会成为有权威的权力机关。对于那些不称职、不能代表人民利益的乡长，乡人民代表大会有权予以罢免。依法选举产生的正副乡长，除犯有严重错误或确属不胜任工作的以外，一般不宜在任期内调动。如因工作需要必须作个别变动时，应向乡人民代表大会报告，由任免机关批准。对因故出缺的正副乡长，应召开乡人民代表大会进行补选。乡人民代表大会闭会期间，乡政府要确定一名副乡长负责人民代表大会闭会期间的工作，要安排好代表小组的活动，发挥人民代表的作用，经常听取他们的意见和建议。从农村优秀人才中聘用干部的制度要继续坚持，并不断总结经验，使之完善。基层干部应做到能上能下，能官能民。

要高度重视和解决一些地方基层政权软弱涣散的问题。乡党委和乡政府要始终坚持四项基本原则，坚决贯彻党中央既要开放、又要搞活，还要把人们的精神状态搞好的指示，加强社会主义精神文明建设，不断丰富群众的精神文化生活，反对封建迷信、铺张浪费等不良风气。要采取有力措施，加强政法工作，动员各方面的力量，经过扎扎实实的努力，使社会治安和社会风气在近几年内得到根本好转，为改革和建设创造良好的社会环境。

五、 努力提高干部素质，认真改进工作作风

今后3年内，各地要把乡干部分期分批培训一遍。地区负责培训乡的正、副职干部，县负责培训乡的一般干部。培训的内容主要是：马克思主义基本理论，法律知识，科学技术和现代管理知识，党在农村的改革和发展经济的各项政策。通过培训，教育干部全心全意为人民服务，知法、懂法、守法、依法办理；掌握组织发展商品经济和科学管理的基本技能。地方财政要在培训经费上给予适当安排。

乡干部要切实改进工作作风。要深入群众，加强调查研究，关心群众疾苦，帮民致富，尤其要关心那些生产、生活上还比较困难的贫困户，扶持他们尽快摆脱贫困。要少说空话，多办实事，每年都能扎扎实实为群众办几件事，取信于民。要妥善处理人民内部矛盾，坚持启发疏导，多做思想政治工作，防止简单化和强迫命令。

县以上党政机关要组织力量，分期分批地到基层，特别是到那些较为贫困的乡村去，调查研究，帮助工作；要本着精简上层、加强基层的原则，充实乡级干部队伍；要建立、健全乡级干部岗位责任制，实行目标管理；对于那些长期坚持在贫困地区工作，对改变当地面貌卓有成效的干部，以及扶助贫困地区成果优异的干部，要大力进行表彰，并给以奖励。

六、 搞好村(居)民委员会的建设

目前，有相当一部分地方，特别是经济困难地区的村(居)民委员会组织不健全，甚至无人负责，处于瘫痪、半瘫痪状态。这个问题必须引起各级党委和政府的高度重视。

各地要采取措施，认真整顿农村基层组织。要把思想整顿放在首位，教育基层干部全心全意为人民服务，积极带领群众勤劳致富，遵纪守法，抓好物质文明和精神文明建设。其次是组织整顿，要帮助村(居)民委员会建立健全人民调解、治安保卫、公共卫生、社会福利等工作委员会(组)和各项工作制度，妥善解决村(居)民委员会工作人员的经济补贴和工作中遇到的困难。经济特别困难的地方，地方财政要帮助解决村(居)民委员会工作人员的经济补贴。补贴面可以小一些，但一定要落实。

村(居)民委员会要进一步完善村规民约，大力开展创建文明村、评选五好家庭等活动，发动广大村(居)民积极参加社会生活的民主管理，以进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的作用。

七、 加强对农村基层政权建设工作的领导

各级党委和政府，首先是县级党委和政府，必须充分认识进一步加强和完善农村基层政权建设，是我国政治体制改革的重要组成部分。做好这项工作，对于巩固人民民主专政，保证社会安定，促进农村经济和社会事业的全面发展具有十分重要的意义。要把这项工作列入重要议事日程，注意总结经验，及时解决存在的问题。要积极推进县级综合改革，做到经济体制改革同政治体制改革互相配合，同步进行，县级以上的体制改革同基层体制改革配套进行，上下左右协调动作，健全和完善基层政权体制。

党中央、国务院责成民政部门负责城乡基层政权建设的日常工作，其主要职责是：调查了解基层政权的现状和存在的问题，提出改进和加强基层政权建设的意见；总结交流经验；组织先进乡镇和先进村(居)民委员会的评比、表彰活动；培训乡镇长和村(居)民委员会主任；指导村(居)民委员会的组织建设和制度建设；制订和修改有关的条例和规章制度。各级党委和政府要支持和监督民政部门做好这项工作，民政部门要把基层政权建设工作列为自己的重要任务，切实抓好。

各级党委和政府接到本通知后，都要认真研究一次农村基层政权建设工作，作出贯彻本通知的具体部署。民族自治地方农村基层政权建设问题，有关省区可根据当地特点和实际需要，参照 民族区域自治法的有关规定和本通知的精神，作出具体规定。杂散居地区民族乡的政权建设，大体按本通知要求执行，上级有关部门要注意到这些地区的民族特点，从政策上体现出对少数民族的照顾。各地农村基层政权建设工作中的重大情况和问题，望及时报告党中央、国务院。