发文机关自然资源部国土空间生态修复司

发文日期2024年08月14日

时效性现行有效

施行日期2024年08月14日

效力级别部门规范性文件

为进一步完善激励与约束并重的政策体系，建设多元化投入机制，促进矿山生态修复规范有序开展，自然资源部办公厅印发《关于严守土石料利用政策底线进一步完善矿山生态修复激励措施的通知》（以下简称《通知》）。近日，自然资源部国土空间生态修复司副司长卢丽华就《通知》有关内容进行了解读。

记者：《通知》出台基于怎样的背景？回应了哪些社会关切？

国土空间生态修复司副司长卢丽华：我国矿产资源开发时间长、强度高，矿山生态修复历史欠账多、资金缺口大。党的十八大以来，各级政府持续加强政策、资金和技术投入，有力推动了矿山生态修复工作开展。近年来，围绕构建市场化多元化投入机制，国家陆续出台《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）、《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）、《自然资源部办公厅关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（自然资办发〔2023〕10号）等文件，对地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山“合理利用废弃矿山土石料”做出明确规定，在促进资源合理利用、解决矿山生态修复资金不足等方面发挥了积极作用。但与此同时，一些地方也出现了政策把握不准确、监督管理不到位等问题，在实施矿山生态修复项目中过度采挖、违规销售土石料，甚至打着“生态修复”旗号违法采矿，被执法部门查处，引发社会关注。为解决上述问题，我们在总结地方正反经验基础上，研究出台了《通知》，聚焦“堵漏洞、守底线、增动力、促规范”，从严格矿山生态修复项目管理边界、明确合理利用土石料要求、发挥激励措施综合效用、建立健全防控机制、严肃查处违法违规行为等5个方面提出12项措施要求。

记者：如何准确把握矿山生态修复项目管理边界？

国土空间生态修复司副司长卢丽华：矿山生态修复是国土空间生态修复的重要内容，其核心目标是治理受损地质环境、复垦采矿损毁土地、恢复重建矿区生态系统，提升生态产品供应及服务能力。实践中，一些地方将工程建设、资源开发、煤田（层）灭火排险等项目“包装”成矿山生态修复项目，但项目内容明显偏离生态修复初衷，这不仅引发社会质疑，也给资源管理和监督执法造成干扰。为防范违法违规风险，堵塞管理漏洞，《通知》开宗明义对矿山生态修复项目性质作了界定，并对生态修复与开发建设的管理边界作了划分。特别强调，不得将工程建设项目、矿产资源开发项目、煤田（层）灭火排险项目等“包装”成矿山生态修复项目立项实施；对于需要保留用于开发建设的存量采矿用地，不再设立生态修复项目，按照建设项目立项并依法履行相关审批程序。同时，针对开发建设项目涉及动用砂石料等情形，《通知》明确了操作路径，并与现行政策做了衔接。

各地在实施生态修复或工程建设项目中，凡涉及砂石土动用和处置的，一定要准确把握相关政策的适用范围，避免产生违法违规行为。一是对于由地方人民政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山生态修复项目，方可适用国办发〔2021〕40号、自然资规〔2019〕6号、自然资办发〔2023〕10号文件以及本《通知》规定的土石料利用政策。二是对于经批准设立的建设项目动用砂石料以及非砂石类生产矿山在其矿区范围内产生砂石料等情形中涉及对外销售的，按照《自然资源部关于规范和完善砂石开采管理的通知》（自然资发〔2023〕57号）等规定执行。

记者：矿山生态修复项目土石料利用过程中如何准确把握“必要合理”“影响最小化”要求？《通知》在合理利用土石料方面提出哪些具体要求？

国土空间生态修复司副司长卢丽华：由于过去开采方式不规范，遗留下的高陡边坡，需要采取削坡减荷等治理措施，目的是消除地质安全隐患，同时也是为植被重建等创造立地条件。但是，一些地方受经济利益驱动，在编制修复方案和工程设计时，对工程范围确定、工程措施选择以及工程量设定等的科学论证不足，存在过度工程化治理倾向，甚至带来新的生态破坏。

为防范上述“跑偏”现象发生，《通知》强调坚持科学合理原则，土石料利用要符合“必要合理”“影响最小化”要求。对此，各地要重点把握以下几点：一是严格控制项目周期，落实自然资办发〔2023〕10号文要求，项目实施期限原则上不得超过3年。二是严格规范采挖行为，避免对地形地貌和植被水体等造成新的破坏。要在保障地质环境稳定、有利于生态修复工程施工和后期自然恢复前提下，严格控制新采挖范围和新产生土石料数量，项目实施范围内现存废弃采坑底部区域原则上不得进行新的采挖，修复后采坑底部标高不得低于修复前最低标高。三是严格开展评估论证，对于确有必要进行削坡减荷、危岩清理的，须由具备相应地质灾害防治资质单位进行严格评估论证和工程设计后再实施。

针对如何合理利用土石料，《通知》还从以下方面做出具体规定。

一是优化了矿山生态修复方案编制要求。《通知》明确，矿山生态修复项目不单独编制土石料利用方案，有关内容纳入矿山生态修复方案进行专章说明，以保证土石料利用和生态修复目标的一致性。强调县级自然资源主管部门负责组织编制矿山生态修复方案，细化工程设计，合理确定“四量”（即原地遗留土石料量、新产生土石料量、用于本修复工程数量、对外销售数量）。

二是细化了矿山生态修复方案及其工程设计审查要求。《通知》明确，涉及土石料对外销售的矿山生态修复方案及其工程设计，须经县级人民政府同意，报上一级自然资源主管部门审查同意后实施。我们了解到，一些地方为加强监管，对有土石料产出项目的生态修复方案上提到省厅进行审查。我们借鉴地方经验做法，在《通知》中规定，各地可根据项目投资额度、土石料对外销售数量等情况，对矿山生态修复方案及其工程设计进行提级审查。此外，《通知》还对矿山生态修复方案及其工程设计调整提出了明确要求。

三是规范了土石料处置程序。《通知》规定，矿山生态修复新产生的土石料及原地遗留土石料，应当优先用于本修复工程。为防止国有资产流失，保障收益全部用于本地区生态修复，《通知》强调，剩余土石料应由县级人民政府组织纳入公共资源交易平台体系对外销售，不得由项目承担单位、施工单位或个人直接销售或以赠与、互换等方式擅自处置，销售所得收益应纳入本级人民政府财政账户，实行“收支两条线”管理。

记者：《通知》提出了哪些推动矿山生态修复的激励措施？

国土空间生态修复司副司长卢丽华：建设多元化生态保护修复投入机制，是《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确的重大改革任务。刚刚出台的《自然资源部国家发展改革委财政部国家林业和草原局关于学习运用习近平生态文明思想“厦门实践”经验深入推进新时期生态保护修复工作的意见》（自然资发〔2024〕151号），就建立健全多元化投入机制提出新的要求。这些都需要在矿山生态修复领域进行细化落实。《通知》围绕进一步发挥激励措施综合效用，从加强矿区资源综合利用、促进矿区土地资源盘活利用、畅通指标流转使用渠道等3个方面加大了政策供给。

一是加强矿区资源综合利用。推动废石、煤矸石、尾矿等在生态修复工程中的生态化利用，鼓励在严格污染风险管控、符合土壤环境质量要求、确保环境安全的前提下用于土壤改良、采坑及塌陷区回填等。鼓励优质表土以及乡土植物等资源就地利用。对于现状为废弃矿山、经科学论证后具备重新设置采矿权条件的，可依法依规取得采矿权。

二是促进矿区土地资源盘活利用。发挥国土空间规划引领作用，推动存量采矿用地综合利用。《通知》要求，各地在编制县、乡级国土空间总体规划及其详细规划时，因地制宜（宜农则农、宜建则建）确定矿区土地复垦利用方向。在确保城镇建设用地总规模和城镇开发边界扩展倍数不突破，且符合国土空间总体规划布局优化方向的前提下，对拟保留用于开发建设的存量采矿用地，可按程序纳入城镇开发边界，并优先纳入土地储备库。围绕探索完善生态保护修复促进耕地、林地、草地等布局优化的土地置换政策，《通知》明确，矿山生态修复项目实施范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他农用地需要空间置换和布局优化的，可纳入矿山生态修复方案一并依法审批；涉及永久基本农田调整等法定审批事项的，依法办理审批手续。在确保调整后本行政区域内各地类的面积基本稳定的前提下，允许矿山生态修复项目实施范围内复垦修复新增农用地按规定认定地类后，用于占补平衡。

三是畅通指标流转使用渠道。《通知》强调，要用足用好采矿项目用地增存挂钩、城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡等已有政策，结合实际完善工作制度，细化管理要求，推动新增和腾退指标合理使用。鼓励地方积极探索拓展存量采矿用地复垦修复新增农用地指标流转使用渠道，按有关规定和程序变更地类后可认定用于林地、湿地占补平衡，并根据修复面积给予用林定额和湿地指标奖励。需要强调的是，用于占补平衡的新增林地、湿地应当按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，经年度国土变更调查变更认定。

记者：在预防矿山生态修复违法违规行为方面，《通知》还提出了哪些措施？

国土空间生态修复司副司长卢丽华：最大限度减少矿山生态修复项目实施过程中的违法违规行为，一方面要完善协同监管机制，另一方面要压实属地责任。在强化协同监管方面，《通知》强调要加强业务监管与督察执法协同配合，建立完善矿山生态修复监督检查信息共享机制。探索建立诚信档案和信用评价制度，将从事矿山生态修复活动的单位和个人违法违规信息纳入相关信用信息公示系统并实施失信惩戒。进一步畅通公众监督和举报渠道，有效发挥社会监督作用。在压实属地责任方面，《通知》明确了省、市、县自然资源主管部门的监管责任及要求等。

记者：对矿山生态修复土石料利用违法违规行为如何认定和处理？

国土空间生态修复司副司长卢丽华：结合近年来管理和执法实践，《通知》对矿山生态修复土石料利用过程中的违法行为和违规行为分别予以明确，列举了4种主要违法情形和3种主要违规情形。

认定为违法采矿行为的情形包括：未按规定履行项目立项程序，采挖土石料或其他矿产资源；经批准的项目实施过程中，超出批准范围（含平面和高程）采挖土石料；经批准的项目实施过程中，剩余土石料销售收入由施工方或项目方占有；经批准的项目实施过程中，施工方或项目方将剩余土石料以赠与、互换等方式擅自处置。

认定为违规处置土石料行为的情形包括：经批准的项目，虽按照方案及其工程设计施工，并将剩余土石料纳入公共资源交易平台体系处置、销售收入全额纳入本级人民政府财政账户，但土石料销售数量超出方案及其工程设计规定数量；经批准的项目，剩余土石料销售收入虽全额纳入本级人民政府财政账户，但未纳入公共资源交易平台体系处置；经批准的项目，剩余土石料虽纳入公共资源交易平台体系处置，但销售收入未全额纳入本级政府财政账户、未实施“收支两条线”。

在查处整改违法违规行为方面，《通知》对地方自然资源主管部门提出了明确要求。同时强调，对以生态修复等各类名义违法采矿、严重破坏生态问题，将作为督察内容纳入国家自然资源督察。自然资源部将针对违法违规问题突出地区，综合运用公开通报、集中约谈、挂牌督办等手段，督促问题整改到位。