发文机关中共安徽省委员会

发文日期2012年03月10日

时效性现行有效

效力级别地方党内规范性文件

为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》要求，加快建立系统完整的生态文明制度体系，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，切实推进创新型生态强省建设，制定本方案。一、总体要求

（一） 指导思想。全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，遵循党中央、国务院关于生态文明体制改革的理念、原则和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照省委、省政府决策部署，坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，立足省情，试点先行，以解决生态环境领域突出问题为导向，切实保障生态安全，着力改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的美好安徽建设新格局。

（二） 主要目标。到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的安徽特色生态文明制度体系。

二、健全自然资源资产产权制度

（三） 建立统一的确权登记系统。根据中央部署，稳妥推进水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一确权登记。做好确权登记配套立法工作。建立不动产登记信息管理平台，实现不动产审批、交易和登记信息跨部门互通共享。建立不动产登记信息查询系统，保障不动产交易安全，保护群众合法权益。

（四） 建立权责明确的自然资源产权体系。根据中央制定的权利清单，明确各类自然资源产权主体权利，明确国有农场、林场土地所有者与使用者权能。逐步建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度。适时启动自然资源资产交易平台建设。

（五） 探索建立分级行使所有权的体制。根据中央明确的全民所有自然资源资产地方政府行使所有权的资源清单和空间范围，按照不同资源种类和在生态、经济等方面的重要程度，分清省政府直接行使所有权、市县政府行使所有权的资源清单和空间范围。

（六） 开展水流产权确权试点。制定水流产权确权试点方案和河湖水域岸线管理办法，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源使用权及使用量。

三、建立国土空间开发保护制度

（七） 完善主体功能区制度。建立符合主体功能区规划定位的利益导向机制，健全有利于实现主体功能区布局的政策体系，制定财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等分类管理政策以及差别化的绩效评价和考核办法。推动各市县编制本地区主体功能区规划或实施方案，落实主体功能定位。

（八） 健全国土空间用途管制制度。制定自然生态空间用途管制实施办法，划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。启动土地利用总体规划调整完善工作，控制建设用地总量，将开发强度指标作为约束性指标分解到县级行政区。优化新增建设用地指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配制度。开展国土资源监测工作，动态掌握土地和矿产资源开发利用情况。

（九） 创建国家公园。适时启动大黄山国家公园创建工作，探索解决自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等各类保护地交叉重叠、多头管理等问题，形成统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制，加强对重要生态系统的保护和永续利用。积极创建国家级水利风景区。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。

（十） 完善自然资源监管体制。根据中央部署，适时将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。四、建立空间规划体系

（十一） 编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制《安徽省空间规划》，明确省级事权管控的空间区域及管治要求，划定城市开发边界、生态保护红线、永久基本农田等主要控制线和跨区域线性工程基础设施廊道，明确市县空间规划主要控制指标，推进国家新型城镇化试点省建设。编制统一的市县（设区的市空间规划范围为市辖区）空间规划，实现规划全覆盖。建立省级空间规划信息平台。

（十二） 推进市县“多规合一”。加快寿县国家级“多规合一”试点、若干城市省级“多规合一”试点工作，探索形成适合不同城市、可复制可推广的工作经验和模式，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草地、河流、湖泊、湿地等的保护边界。统筹规划城市地下空间，明确地下空间综合利用重点地区，加快推进地下综合管廊建设，提高城市空间复合开发水平。

（十三） 创新市县空间规划编制方法。制定市县空间规划编制指引和技术规范，探索规范化的市县空间规划编制程序，扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度。鼓励试点地区进行规划编制部门整合，由一个部门负责市县空间规划的编制，成立由专业人员和有关方面代表组成的规划评议委员会。规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。规划编制过程中应当广泛征求各方面意见，全文公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划经评议委员会论证通过后，由当地人民代表大会审议通过，并报上级政府部门备案。规划成果应当包括规划文本和较高精度的规划图，并在网络和其他本地媒体公布。规划一经批准，必须严格执行，未经原审批机关批准不得修改，确保规划的严肃性和连续性。鼓励当地居民对规划执行进行监督，对违反规划的开发建设行为进行举报。当地人民代表大会及其常务委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行为进行问责。

五、完善资源总量管理和全面节约制度

（十四） 完善最严格的耕地保护制度。完善基本农田保护制度，划定永久基本农田红线，建立基本农田数据库，将基本农田落地到户、上图入库，实行严格保护。完善耕地保护责任目标考核内容，健全领导干部耕地保护责任离任审计制度。结合高标准基本农田建设和工矿废弃地复垦利用试点，大力推进土地综合整治，及时复垦各种灾毁耕地。强化耕地质量监测和建设性保护，推行耕作层剥离再利用，采取深耕深松、秸秆还田等土壤改良方式，增加土壤有机质，提升土壤肥力。完善耕地占补平衡制度，严格实行耕地占一补一、先补后占、占优补优。鼓励农垦、监狱系统等耕地后备资源丰富地区开垦耕地，支持省级以上重点建设项目落实耕地占补平衡。

（十五） 完善最严格的土地节约集约利用制度。实行建设用地总量和强度双控制。提高节地标准，调整建设用地结构。制定低效闲置用地清理盘活利用政策，推进低效用地再开发。调整土地基准地价，推进城市建设和开发区节约集约用地评价。严格控制农村集体建设用地规模，探索建立农村宅基地退出激励机制，对自愿退出依法取得的宅基地的予以奖励。

（十六） 完善最严格的水资源管理制度。实行水资源消耗总量和强度双控制。严格用水总量管理，将“十三五”水资源管理主要控制指标分解到市、县（市、区），加快制定我省主要河流的水量分配方案，推动建立规划水资源论证制度。严格用水效率控制，加强取用水定额管理，推进公共机构节水型单位、节水型企业建设，加强火电等重点行业用水管理。开展地下水超采区治理，逐步封闭未经批准和在公共供水管网覆盖范围内的自备地下水取水井。鼓励、支持中水回用，促进非常规水源利用。制定湖泊管理与保护地方性法规，完善水功能区监督管理制度，强化饮用水水源地安全保障，推进城市备用水源地建设，加强水功能区、入河排污口和地下水监测，建立水资源开发利用监测预警机制。

（十七） 建立能源消费总量管理和节约制度。实行能源消费总量和强度双控制，健全节能目标责任制和奖励制。修订《安徽省节约能源条例》。制定“十三五”节能综合性工作方案，分解落实“十三五”节能目标和能源消费总量目标。完善能源统计制度，加强建筑、交通、公共机构等重点行业和领域能源统计工作。强化节能评估审查和节能监察，加大对重点用能单位的管理监察力度。贯彻国家节能标准体系，在电力、化工、钢铁、建材等领域制定更加符合我省实际的高耗能行业能耗限额标准。加大节能产品和技术装备推广力度，发布省级工业节能产品和技术装备推广目录。加强对风能、太阳能、生物质能、浅层地热能等可再生能源发展的扶持，着力推进清洁能源替代。

（十八） 建立天然林保护制度。制定天然林保护规章和林业有害生物防治地方性法规，将天然林全部纳入保护范围，全面停止天然林商业性采伐。加大国家储备林建设力度。全面完成国有林场改革，完善以购买服务为主的国有林场公益林管护机制，将补助到期的生态区位特别重要的退耕还林纳入公益林补偿范围。完善集体林权制度配套改革，稳定林地承包权，规范林地经营、林权抵押和流转。

（十九） 建立草地保护制度。建立草地调查统计制度，摸清草地资源家底。建立草地保护制度，建设草地生产、生态监测预警系统，确保草地面积不减少、质量不下降、用途不改变。鼓励人工种草、25度以上坡耕地退耕还草，发展草地畜牧业，提高节粮型草食畜牧业比重。

（二十） 建立湿地保护制度。明确湿地保护名录和湿地四至界限，将所有湿地纳入保护范围，建立管理档案，落实保护责任，确保湿地面积不减少、功能不减退。制定湿地保护规划，将湿地保护红线斑块落实到县级行政区，实施湿地生态修复工程。建立健全国际重要湿地、国家重要湿地、省市县重要湿地、湿地自然保护区和湿地公园管理体系。探索建立环巢湖国家湿地公园。

（二十一） 健全矿产资源开发利用管理制度。推进矿业权行政审批制度改革。加快国土资源管理“一张图”建设，利用信息化成果推行矿业权网上审批。建立矿山企业高效、综合利用信息公示制度和矿业权人“黑名单”制度。完善矿产资源综合利用制度。完善重要矿产资源回收利用的产业化扶持机制。完善矿山地质环境保护和土地复垦制度。

（二十二） 完善资源循环利用制度。建立健全资源产出率统计体系。开展电器电子产品生产者责任延伸试点工作，逐步建立生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。逐步建立垃圾强制分类制度。加快转变再生资源回收方式，推动重点再生资源回收企业创新运用互联网、大数据、智能回收机、兑换超市等回收模式。总结推广部分城市“城市矿产”示范基地建设经验，推动汽车、家电、电线电缆、铅酸电池等重点“城市矿产”资源的规模化、规范化和高值化利用。实行资源再生产品和原料推广使用制度，推动相关原材料消耗企业使用一定比例的资源再生产品。提高政府采购中再生产品和再制造产品的比重。

六、健全资源有偿使用和生态补偿制度

（二十三） 加快自然资源及其产品价格改革。按照成本、收益相统一的原则，充分考虑社会可承受能力，建立自然资源开发使用成本评估机制，探索引入第三方评估，将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。积极推进能源价格改革，建立健全定价成本监督审查制度和价格调整机制，加强对自然垄断环节的价格监管，完善价格决策程序和信息公开制度。推进农业水价综合改革，实行农业用水终端水价、计量水价、分类水价和超定额累进加价制度。全面实行居民用水用气阶梯价格制度。

（二十四） 完善土地有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围，扩大招拍挂出让比例，减少非公益性用地划拨，国有土地出让收支纳入预算管理。改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。完善地价形成机制和评估制度，健全土地等级价体系。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地出让地价水平，降低工业用地比例。探索通过土地承包经营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。

（二十五） 完善矿产资源有偿使用制度。完善矿业权出让管理办法，矿业权原则上实行市场化出让，国有矿产资源出让收支纳入预算管理。理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系。加大矿业权出让转让信息公开力度。

（二十六） 加快资源环境税费改革。根据中央部署，制定资源税改革方案，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，稳步实施资源税从价计征改革。进一步摸清我省资源税费征收情况，清理不合理收费项目。

（二十七） 完善生态补偿机制。制定生态补偿机制实施意见，探索建立多元化补偿模式。逐步增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。继续推进新安江水环境生态补偿试点，巩固和完善大别山区水环境生态补偿机制，鼓励、支持各地区开展横向生态补偿试点。

（二十八） 完善生态保护修复资金使用机制。整合现有政策和渠道，推进山水林田湖系统治理，进一步完善水、大气、土壤等生态保护修复相关资金管理办法。统筹各级财政资金投入，对重点领域污染治理、生态保护与修复等加大支持力度。积极争取国家国土江河综合整治项目。

（二十九） 建立耕地草地河湖休养生息制度。编制耕地、草地、河湖休养生息实施方案，调整严重污染和地下水严重超采地区的耕地用途，逐步将25度以上不适宜耕种且有损生态的陡坡地退出基本农田。建立巩固退耕还林还草成果长效机制。七、建立健全环境治理体系

（三十） 完善污染物排放许可制度。制定临时排污许可证管理办法，完成国控、省控重点污染源企业及其他污染源的排污许可证核发工作。排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。

（三十一） 建立污染防治区域联动机制。融入和构建长三角区域大气、水污染防治协作工作运行机制，切实加强区域联防联控，积极推进信息、科技、标准、应急、监测、执法等联动机制建设。参与建设长三角区域空气质量预测预报体系，全面开展大气污染防治技术合作。建立水污染防控“河长制”，由各级政府负责同志分别担任“河长”，负责相应河道（段）的水环境综合整治，控制污染物排放，节约保护水资源，及时处置水环境应急事件，促进河道水质和水环境持续改善。加强与交界省份水质监测信息互通，探索建立跨市界水污染联防联控机制。推进海绵城市建设，加快城区内涝和“黑臭”水体治理。完善突发环境事件应急机制，提高与环境风险程度、污染物种类相匹配的突发环境事件应急处置能力。

（三十二） 建立农村环境治理体制机制。着力推进美丽乡村试点省建设，健全资金投入机制，鼓励社会资本通过PPP模式参与农村环境治理。推进现代生态农业产业化建设，研究探索和示范推广生态循环农业技术模式。大力推广配方肥尤其是缓释肥和农作物病虫害绿色防控技术，减少化肥、农药使用量。完善秸秆禁烧制度，以秸秆还田为重点，扎实推进农作物秸秆综合利用。推进畜禽养殖污染综合防治。“十三五”期间在部分建制村开展环境综合整治。采取财政和村集体补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制，推行简易适用的农村污水和垃圾处理技术，加强农村污水和垃圾处理等环保设施的建设和运行维护管理。推进巢湖流域农业面源污染综合防治试验区建设，探索农业面源污染治理机制。制定土壤污染防治工作方案。开展农产品产地土壤重金属污染防治。

（三十三） 健全环境信息公开制度。制定环境信息公开目录规范，完善环境信息公开内容和标准，及时公开大气、水和土壤等环境质量信息、建设项目环境影响评价信息、环境监管和执法信息、污染减排信息、突发环境事件信息等。健全环境新闻发言人制度。完善公众参与制度，保障人民群众依法有序行使环境监督权。强化对企业的环境监管，建立企业违法排污行为举报制度，推进环境信息公开平台和举报平台建设，健全举报、听证、舆论监督等制度。

（三十四） 严格实行生态环境损害赔偿制度。健全生态环境损害赔偿方面的政策法规、评估方法和实施机制，建立生态环境损害评估制度，制定环境污染损害评估技术指南和技术规范。对违反环保法律法规的，依法严惩重罚；对造成生态环境损害的，科学评估损害程度及修复成本，依法确定赔偿额度；对造成严重后果的，依法追究刑事责任。

（三十五） 完善环境保护管理制度。根据中央部署，适时将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序推进环保机构监测监察执法垂直管理，建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法的衔接，建立案件移送受理，联动执法、重大案件会商、紧急案件联合调查、案件信息共享等工作机制。

八、健全环境治理和生态保护市场体系

（三十六） 培育环境治理和生态保护市场主体。完善节能环保产业市场化机制和政策措施。鼓励引导各类投资进入环保市场，能由政府和社会资本合作开展的环境治理和生态保护事务，都可以吸引社会资本参与建设运营。以环境公用设施、工业园区等领域为重点，通过政府购买服务等方式，加大对环境污染第三方治理的支持力度。按照“建管分开、管办分离”的原则，改革现行城市基础设施建设事业单位管理模式，向独立核算、自主经营的企业化管理模式转变。支持国有资本加大对环境治理和生态保护等方面的投入。培育壮大一批创新能力强、运营管理水平高、具有较强市场竞争力的环境治理和生态保护市场主体。

（三十七） 推行用能权和碳排放权交易制度。结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查，推进部分城市节能量交易平台建设试点，围绕用能权交易参与主体确认、耗能配额分配、节能量计算和认证以及用能权交易机制、交易规则、交易流程建设等关键环节开展研究，制定用能权有偿使用和交易制度。建立用能权交易系统、测量与核准体系。推广合同能源管理。对接全国碳排放权交易市场，制定碳排放权交易配额分配方案，明确免费分配配额数量和有偿分配配额数量。建立碳排放权市场监管和交易核查体系，培育碳排放权交易第三方核查机构，规范核查程序和要求。

（三十八） 推行排污权交易制度。在企业排污总量控制制度基础上，尽快完善初始排污权核定，扩大涵盖的污染物覆盖面。建设省排污权交易管理平台，制定排污权核定、使用费收取使用和交易价格规定、排污权出让收入管理等实施细则，力争在“十三五”期间，全省火电等重点行业新建工业项目实现通过交易获得主要污染物排污指标。

（三十九） 推行水权交易制度。合理界定和分配水权，探索地区间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式，探索交易价格形成机制、交易平台运作规则等，制定水权交易实施办法，有序开展水权交易试点。

（四十） 建立绿色金融体系。推动银行业金融机构开展绿色信贷业务，加大对绿色经济、低碳经济、循环经济的支持，鼓励各类金融机构加大绿色信贷的发放力度，明确贷款人的尽职免责要求和环境保护法律责任。支持设立各类绿色发展基金，引导社会资本和金融资源投向绿色、环保产业。完善对节能低碳、生态环保项目的担保机制，将符合条件的企业贷款纳入“4321”政银担风险分担机制并给予优先支持，对环境污染企业实行一票否决。支持符合条件的银行和企业发行绿色债券，鼓励对绿色信贷资产实行证券化。落实上市公司环保信息强制性披露制度。在环境高风险领域推行环境污染强制责任保险制度。建立绿色评级体系。

（四十一） 建立统一的绿色产品体系。根据中央部署，推广统一的绿色产品标准、认证、标识等体系。加强绿色产品宣传，完善对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。

九、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度

（四十二） 建立生态文明目标体系。根据中央部署，制定绿色发展指标体系，制定涵盖资源消耗、环境损害、生态效益等内容的生态文明建设目标评价考核办法。根据不同区域主体功能定位，实行差异化绩效评价考核。

（四十三） 建立资源环境承载能力监测预警机制。根据中央部署，研究制定资源环境承载能力监测预警指标体系和技术方法，建立资源环境监测预警数据库和信息技术平台，定期编制资源环境承载能力监测预警报告，对资源消耗和环境容量超过或接近承载能力的地区，实行预警提醒和限制性措施。

（四十四） 探索编制自然资源资产负债表。设计自然资源资产负债核算基本框架，构建水资源、土地资源、森林资源等的资产和负债核算方法，建立实物量核算账户，定期评估自然资源资产变化状况。在市、县开展自然资源资产负债表编制试点，核算主要自然资源实物量账户。

（四十五） 对领导干部实行自然资源资产离任审计。在编制自然资源资产负债表和合理考虑客观自然因素基础上，积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。逐步扩大领导干部自然资源资产离任审计试点范围，以领导干部任期内辖区自然资源资产变化状况为基础，通过审计，客观评价领导干部任期内履行自然资源资产管理责任情况，依法界定领导干部应承担的责任，加强审计结果运用，强化领导干部对生态文明建设的责任意识。

（四十六） 落实生态环境损害责任终身追究制。落实地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制要求，建立健全环境保护督察制度，以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据，区分情节轻重，对造成生态环境损害的，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任。对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。十、保障措施

（四十七） 加强组织领导。各地各部门要认真学习领会中央和我省关于生态文明建设和体制改革的精神，深刻认识生态文明体制改革的重大意义，增强责任感、使命感、紧迫感，认真贯彻党中央、国务院和省委、省政府决策部署，确保本方案确定的各项改革任务加快落实。各有关部门要按照本方案要求抓紧制定单项改革方案，明确责任主体和时间进度，密切协调配合，形成改革合力。

（四十八） 开展试点试验。鼓励各地按照本方案改革方向，从本地实际出发，以解决突出生态环境问题为重点，发挥主动性，深入开展生态文明试点示范创建，突出区域特点，探索实践经验，总结推广模式，以点带面推动生态文明体制改革。将各部门自行开展的综合性生态文明试点统一为省级试点试验，各部门要根据各自职责予以指导和推动。

（四十九） 健全政策标准。及时清理、修订与生态文明建设相冲突或不利于生态文明建设的地方性法规、规章和规范性文件，制定完善相关制度。加快修订现有的节能减排、环境保护地方标准，研究确定节能环保技术标准目录，建立与我省经济发展水平相适应的节能减排、环境保护标准体系。

（五十） 强化舆论引导。积极培育生态文化、生态道德，使生态文明成为社会主流价值观，成为社会主义核心价值观的重要内容。加强资源环境国情和生态价值观教育，将生态文明教育融入中小学教学活动，纳入干部教育培训体系。加大生态文明建设和体制改革宣传力度，组织开展各类生态文明主题宣传活动，培育普及生态文化，提高生态文明意识，倡导绿色生活方式，形成崇尚生态文明、推进生态文明建设和体制改革的良好氛围。

（五十一） 严格督促落实。省委全面深化改革领导小组办公室、生态文明体制改革专项小组要加强统筹协调，对本方案落实情况进行跟踪分析和督促检查，正确解读和及时解决实施中遇到的问题，重大问题要及时向省委、省政府请示报告。