发文机关安徽省高级人民法院
发文日期2020年10月22日
时效性现行有效
施行日期2020年10月22日
效力级别地方司法文件
近年来，全省法院进一步深化行政审判机制改革，发挥人民法院解决行政争议的司法职能作用，将实质性解决行政争议作为一项长期重点工作，立足协调化解与依法裁判有机结合，不断深入推进，总结创新经验，力促行政争议妥善解决。
本次遴选的典型案例是在全省三级法院报送的基础上最终确定，涉及行政强制、城市规划、收回土地使用权、征收补偿、支付工伤保险医疗费用、行政协议等多种行政行为，相关法院通过诉前调解、搭建协商调解平台、灵活运用信赖利益保护原则、一并解决行政民事争议、助力行政机关职能衔接等方式，依法高效解决案涉行政争议，对全省法院深入开展实质性解决行政争议工作、提高争议化解质效、拓展争议解决路径具有指导意义。
案例一 王某诉蚌埠市淮上区人民政府房屋强拆违法及安置补偿案
（一）基本案情
王某系安徽丰原集团有限公司（原蚌埠市明胶厂）退休职工，1980年入住原蚌埠市明胶厂宿舍，后多次对该房屋进行修缮并扩建。2014年7月24日，安徽丰原集团有限公司按房改政策将该房屋出售给王某。2017年10月，蚌埠市淮上区人民政府对该房屋所在区域进行征收改造。2018年7月31日，在未与王某达成征收补偿安置协议的情况下，蚌埠市淮上区人民政府强行将上述房屋拆除。王某多次要求安置补偿均未果，遂诉至法院。要求确认蚌埠市淮上区人民政府强行拆除房屋行为违法，并依法对其被拆除房屋予以安置还原。
（二）化解过程
蚌埠市中级人民法院收到王某诉状后，对案情进行初步研判，认为本案存在调处空间，在征得王某同意后，及时启动行政争议诉前和解程序，并委派该院特邀调解员办理。经询问双方当事人，了解到被征收房屋合法面积为67.08平方米，王某1980年入住后，对房屋进行了扩建，面积增至98.37平方米。扩建部分属于违法建筑，政府不同意给予补偿。考虑到王某及其同住家人的住房困难，特邀调解员向蚌埠市淮上区人民政府建议，除按征收政策对王某被拆除房屋予以货币补偿外，再为其安排公租房以解决实际住房困难。蚌埠市淮上区人民政府接受了该建议，与王某达成和解协议。
（三）典型意义
深化诉调对接，诉前调解解决行政争议。完善多元化纠纷解决机制，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有机衔接，是人民法院进一步深化行政审判机制改革的重要任务。《安徽省多元化解纠纷促进条例》第三十五条亦规定，人民法院在登记立案前可以引导当事人选择适宜的化解纠纷途径。本案中，蚌埠市中级人民法院在收到王某诉状后，通过初步研判，认为案件存在调处空间，遂引导当事人通过诉前调解（协调）方式先行化解纠纷，依托法院特邀调解员，促成王某与蚌埠市淮上区人民政府之间达成调解协议，从源头上实质性解决了行政争议，取得良好社会效果和法律效果。本案的解决，充分体现了诉前调解（协调）在实质性化解行政争议方面的作用和效果，对于人民法院开展行政案件诉前化解工作具有一定示范意义。
案例二 陈某等12人诉马鞍山市自然资源和规划局城市规划行政许可案
（一）基本案情
陈某等12人均系马鞍山市雨山区某小区业主。2017年10月12日，马鞍山市自然资源和规划局向马鞍山某房地产开发有限公司颁发了《建设工程规划许可证》，用于小区配套幼儿园建设。陈某等12人认为，其作为小区业主，小区配套幼儿园建设与其有直接利害关系，马鞍山市自然资源和规划局颁发案涉许可证未告知利害关系人，未听取利害关系人申辩或陈述，未依法公示和公告，程序违法，且变更规划设计后的建设项目楼层、占地面积、房屋结构及楼间距较变更前发生了很大变化，严重影响其生产生活，遂提起诉讼。请求撤销马鞍山市自然资源和规划局为马鞍山某房地产开发有限公司颁发的《建设工程规划许可证》。
（二）化解过程
马鞍山市雨山区人民法院一审认为，马鞍山市自然资源和规划局履行了颁证前的法定程序，陈某等人未举证证明变更后规划对其造成实际损害，故判决驳回陈某等人的诉讼请求。陈某等人不服，提起上诉。马鞍山市中级人民法院在审理过程中，前往案涉规划幼儿园现场查看，发现小区幼儿园工程已经建设完毕，但规划时存在公示张贴位置不明显、前后规划占地面积以及距离陈某等人住宅距离较近等问题。遂多次组织陈某等业主与马鞍山市自然资源和规划局、开发商进行商谈，商讨是否存在再次规划的可能性及方案，并督促马鞍山市自然资源和规划局重新对案涉行政许可进行审查。经过充分沟通，马鞍山某房地产开发有限公司主动对陈某等业主所在的小区幼儿园设计方案进行调整，并向马鞍山市自然资源和规划局申请变更。陈某等人对调整后的小区幼儿园建设设计方案表示满意，同时其作为业主与开发商之间的民事纠纷也一并协议解决，遂向法院申请撤回上诉和起诉。
（三）典型意义
搭建协商调解平台，寻求定分止争最佳方案。实质性解决行政争议一个很重要的特点是，不拘泥于对某一具体案件的裁判，而是着力于通过搭建协商调解平台、释法析理促使行政机关采取补救措施、履行法定职责等方式定分止争。本案中，虽然颁发案涉《建设工程规划许可证》过程中，公示行为存在瑕疵，但仍符合法律程序，若仅就颁证行为本身进行审理，势必不能彻底解决业主与开发商之间的矛盾。而小区业主和开发商之间的矛盾，若处理不好，极易引发群体性事件。在本案审理过程中，马鞍山市中级人民法院通过实地查看，发现小区幼儿园变更后规划较原有设计方案确有较大改变，不但面积增加，与陈某等12户的住宅楼间距也变小。针对上述实际情况，该院并未囿于对行政机关颁发建设工程规划许可证行为本身的审查，而是着眼于实质化解案涉争议，搭建协商平台，释法说理，协调各方利益，展开调研论证变更设计方案、重新审查规划的可行性，寻求最佳解决方案。通过与业主、颁证机关共同会商，开发商愿意将已建成的小区楼房拆除一部分，对小区幼儿园设计方案进行调整并申请变更，颁证机关对案涉行政许可重新进行审查。经过变更规划的法定程序后，案件得到圆满解决，纠纷得以彻底化解。
案例三 滁州某置地公司诉滁州市人民政府收回土地使用权案
（一）基本案情
2013年，滁州某置地公司通过竞拍的方式取得涉案国有土地使用权，与国土行政主管部门签订《国有建设用地使用权出让合同》并缴纳了土地出让金，2013年9月25日、12月17日、12月26日分别取得《建设用地规划许可证》《建设用地批准书》《国有土地使用权证》。2015年，滁州市琅琊山风景区管委会以案涉地块被纳入琅琊山风景名胜区龙尾山景区详细规划范围为由，要求滁州某置地公司就退还国有土地使用权相关事宜商谈未果。2017年，滁州市国土行政主管部门认定，滁州某置地公司因自身原因导致案涉国有土地闲置超过2年，报请滁州市人民政府无偿收回。滁州市人民政府同意无偿收回。2018年11月30日，滁州市国土行政主管部门对滁州某置地公司作出《不动产注销登记通知书》，注销了该公司的国有土地使用权。滁州某置地公司对该注销行为不服，向人民法院提起行政诉讼。
（二）化解过程
滁州市中级人民法院受理该案后，发现案涉国有土地虽位于琅琊山风景区范围内，但已经依法出让并办理了相关建设用地批准手续，土地闲置并非由滁州某置地公司单方造成，无偿收回有违信赖利益保护原则。因此，滁州市中级人民法院要求行政机关结合现实情况，遵循诚实信用原则，在实现公共利益的同时充分保护民营企业合法权益，组织双方多次协商，最终同意委托第三方评估公司对土地进行评估，对滁州某置地公司已经支付的土地出让金予以弥补，该公司遂向人民法院撤回起诉。
（三）典型意义
灵活运用信赖利益保护原则，促进民营企业健康发展。信赖利益保护原则要求行政机关不得任意撤销、变更、终止对行政相对人作出的授益行政行为，赋予行政相对人对行政机关对其作出的不利变更行为有正当的信赖利益保护请求权。本案中，因规划调整的原因导致原有建设目的无法实现，人民法院既要保障行政主体对社会事务的有效管理，又要保护行政相对人基于对行政机关的信赖而取得的合法权益。而现有的撤销判决或确认违法判决均不能妥善解决上述问题。因此，人民法院在查清案件基本事实的基础上，以信赖利益保护为切入点，向行政机关指出不能只考虑规划调整，还要考虑原登记行为为原告设定的信赖利益，并建议采取第三方评估的方式确定因规划调整给企业造成的损失。最终，争议双方均采纳人民法院的建议，既使行政相对人的合法权益得到切实保护，又使行政机关实现了调整规划的行政管理目的，实现了共赢。此后，该民营企业出于对政府的信赖，加大了投资力度，有多个投资项目正在进一步实施中。
案例四 查某等34人诉安庆市大观区海口镇人民政府不履行房屋征收补偿安置协议系列案
（一）基本案情
2015年8月5日,因建设皖河大桥，安庆市大观区海口镇人民政府与查某签订房屋征收补偿安置协议。协议约定补偿安置包括临时安置过渡费按每人每月200元计算，协议于2016年2月5日生效。安庆市大观区海口镇人民政府向查某等34人支付了2018年6月之前的临时安置过渡费。但该镇政府认为征收土地补偿时，既有货币化补偿又有产权调换，对案涉协议未作区分，将全部安置人口按产权调换的标准发放临时安置过渡费至提供安置房屋之日错误，并以此为由，自2018年7月开始停止支付该项费用。与查某同期搬迁的34户被征收人均存在上述情况。查某等人信访未果后，分别向人民法院提起行政诉讼，要求安庆市大观区海口镇人民政府继续履行协议。
（二）化解过程
本案争议缘起案涉补偿安置协议中关于临时安置过渡费的约定违反安置政策。考虑到建设项目涉及不同批次的搬迁户，如补偿标准不同易引发集体诉讼，同时政府不履行协议亦有损政府诚信。安庆市中级人民法院在审理该案时积极作为，在推动安庆市大观区海口镇人民政府请示有权部门明确临时安置过渡费政策后，建议其依法变更协议消除违规状态，在此基础上，找准公共利益和个人合法权益的平衡点，以政府变更协议的时间为界限，对临时安置过渡费的支付提出协调方案。经多次沟通，在依法行政和保护被征迁人合法权益之间寻求利益平衡，最终促成双方达成调解协议：双方合同中所涉过渡费补助人口仍按合同中确定的人口数量给付到2019年8月31日，自2019年9月1日后按照实际产权调换面积所对应的人口数量计算。安庆市中级人民法院出具行政调解书对协议予以确认。
（三）典型意义
平衡社会公共利益和公民个人合法权益，推进诚信政府和法治政府建设。行政协议一经生效，行政机关就应当恪守行政诚信原则，严格按照协议约定履行义务，但行政协议的履行不能损害国家利益和社会公共利益。土地征收补偿安置事关人民群众财产权益，保障被征收人得到公平合理的补偿是法治政府应有之义，亦是和谐社会的内在要求。政府与被征收人就补偿安置问题达成协议，应当依约履行。但案涉协议中关于临时安置过渡费的约定违反了安置政策，如判令继续履行会造成同一建设项目不同批次的搬迁户享受不同的补偿标准，导致更大范围的不公平和矛盾；若不履行已生效的协议，又会严重影响政府诚信建设。为保障被征收人信赖利益的实现和维护政府践信守诺的良好形象，在确保补偿安置政策正确统一适用的前提下，安庆市中级人民法院提出临时安置过渡费支付的协调意见，即以协议变更时间为界限，此前的按原协议履行，此后按变更后的安置人口数支付，最终双方达成调解协议。本案以调解方式结案，较好地实现了国家利益、社会公共利益和个人合法权益之间的平衡，维护了社会和谐稳定，促进了诚信政府和法治政府建设。
案例五 和县某船业有限责任公司诉和县人民政府行政强制及行政赔偿案
（一）基本案情
和县某船业有限责任公司系依托长江航道依法成立的大型船舶企业。2018年，因长江经济带环保整治需要，和县二级水源保护区范围扩大了三倍，该公司经营场所被纳入二级水源保护区范围。2018年1月24日，和县人民政府根据上级要求开展长江经济带饮用水水源地专项行动，向该公司发出关于责令关闭船业有限责任公司的决定，同年5月23日向该公司作出立即拆除的决定。2018年6月19日，和县人民政府在未与该公司达成一致意见的情况下，对该公司相关设施进行强制拆除。后该公司对强制拆除行为不服，向人民法院提起行政诉讼，请求确认强制拆除行为违法并要求赔偿损失1亿余元。
（二）化解过程
和县某船业有限责任公司认为其公司经营在先，被纳入水源保护区在后，对政府关闭和强制拆除行为有较强的抵触情绪。马鞍山市中级人民法院受理该案后，认真听取原告诉求，动之以情、晓之以理，反复做公司法定代表人的思想工作，使其认识到长江经济带环境保护的重大意义、沿江水源保护和关闭公司的必要性。考虑到该公司被强制拆除前已有两次评估，原告单方委托评估与公司所在地的镇政府委托评估的价值差距较大。马鞍山市中级人民法院将案件切入点放在事实认定和明法析理方面，明确补偿范围，比对两份评估报告的异同，逐项分析评估项目的依据及评估价格的合规性、合理性，最终促使该企业与政府就补偿数额达成共识，双方通过签订补偿协议的方式解决了行政争议。
（三）典型意义
保障事关国家发展全局的重大战略实施，实现“三个效果”的有机统一。加强长江生态保护，推动长江经济带发展是关系国家发展全局的重大战略，全省法院积极开展涉长江环境资源案件的审判执行工作，服务保障长江经济带的生态功能提升、绿色产业发展、资源利用综合效益提高和公众环境权益维护，促进长江经济带生态环境持续好转。马鞍山市中级人民法院针对沿江环境整治过程中形成多起行政诉讼的实际情况，专门成立沿江整治环保案件课题组，召开多部门参加的联席会议，并深入沿江县区政府调查摸底沿江环保整治的整体情况，分析、研判解决行政争议的重点和难点，提出解决行政争议的方式方法，协调处理了包括本案在内的一批沿江环保整治引发的行政案件。既维护了当事人合法权益，又为打好长江保护修复攻坚战提供了有力司法保障，实现了法律效果、社会效果和政治效果的有机统一，对司法实践有着积极的示范意义。
案例六 吴某诉霍山县人力资源和社会保障局履行支付工伤保险医疗费用案
（一）基本案情
2018年4月，吴某经霍山县人力资源和社会保障局认定为工伤。因该工伤，吴某先行支付了两次治疗费用，其中第一次的治疗费原始票据丢失，该局以申请人提供的发票为复印件为由，拒绝支付医疗费用。同时，该局认为根据县机构改革方案，原霍山县医疗保障局的支付工伤保险待遇职责虽转移至该局，但支付业务两单位尚没有交接，该局亦无权支付。吴某不服，提起行政诉讼，请求判决霍山县人力资源和社会保障局支付上述医疗费用。
（二）化解过程
霍山县人民法院受理该案后，承办法官及时与该县人力资源和社会保障局负责人、县医疗保障局负责人分别进行了沟通，一方面指出吴某虽然医药费发票丢失，但从医保报销系统并未查出其已经报销医疗费，且医疗单位霍山县中医院在发票复印件上加盖了公章，可以证明该发票的真实性；另一方面指出由于机构改革的原因，政府部门内部职能衔接不畅，不能因此损害行政相对人的合法权益。经多次沟通协调，该县人力资源和社会保障局与医疗保障局达成一致意见，由县人力资源和社会保障局审核，县医疗保障局支付。最终双方通过签订行政调解书的方式解决了争议。
（三）典型意义
助力行政机关职能衔接，保障行政相对人合法权益。行政机关因进行机构改革，而出现职责变更、业务交接的情况。在这一过程中，行政机关之间业务何时交接、如何交接，系相关行政机关内部事务，对外不应影响行政相对人根据确定的职能划分要求行政机关履行职责。本案中，吴某申请霍山县人力资源和社会保障局支付工伤保险医疗费用，后者拒绝支付的原因之一系认为根据县机构改革方案，原霍山县医疗保障局的支付工伤保险待遇职责虽转移至该局，但支付业务两单位尚未交接，该局无权支付。对于行政机关之间职权衔接产生的问题，吴某作为行政相对人显然无力应对。本案进入诉讼程序后，霍山县人民法院从保护行政相对人合法权益角度出发，及时与该县人力资源和社会保障局负责人、县医疗保障局负责人进行沟通，最终就吴某工伤保险医疗费用支付程序中相应的责任机关达成一致意见，既促使行政机关及时履行支付义务，又有助于行政机关机构改革过渡阶段中职权的确定，对类似情况下的案件处理有借鉴意义。
案例七 张某、邹甲诉芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局房屋征收补偿协议案
（一）基本案情
张某、邹甲与邹乙系姐弟、兄弟关系，其父母九十年代去世后留有一套住房，姐弟三人对该房屋的处置达成书面协议，房屋由邹乙居住，但未经一致同意不得对外转让。2016年9月12日，邹乙及其妻与芜湖市镜湖区住房城乡建设交通运输局签订《国有土地上房屋征收与补偿协议》，后领取全部补偿款，并将房屋交付拆除。2019年4月25日，张某、邹甲以其为法定继承人为由，请求撤销上述房屋征收补偿协议。另，芜湖市镜湖区人民法院一审民事判决确认张某、邹甲、邹乙分别享有房屋法定继承份额的10%、10%和80%。
（二）化解过程
考虑到本案系因遗产继承引发的房屋征收补偿协议纠纷，民事和行政法律关系交织，原告和第三人之间又为近亲属关系，如仅对原告诉请的征收补偿协议是否予以撤销作出判决，可能会造成行政争议的循环诉讼，并引发民事诉讼的多个程序。为实质性解决争议，减少当事人的诉累，芜湖市中级人民法院针对张某、邹甲要求获得继承份额对应的房屋征收补偿款这一实质诉求，就案涉民事继承部分进行现场调解，最终三人达成调解协议，邹乙按遗产继承份额给付张某、邹甲征收补偿款，并当庭通过手机转账方式现场兑付，三人握手言和。张某、邹甲当场书面申请撤回上诉和起诉。
（三）典型意义
着眼实质诉求，一并解决行政民事争议。民事、行政法律关系交叉案件如何审理，一直是审判实践中的热点和难点，不管是民事先行还是行政先行，均需经过多次诉讼程序，方能最终解决争议。民事或行政诉讼程序如衔接不当，还可能导致循环诉讼、裁判不统一等问题的出现。因此，判断争议的本质，了解当事人的实质诉求，就根本问题进行调解或协调，是处理民事、行政交叉案件的最佳途径。特别是对涉及家庭成员之间的纠纷，调解显得尤为重要。芜湖市中级人民法院在审理本案时，并未简单就被诉房屋征收补偿协议应否撤销进行判决，而是认真了解当事人的实质请求，在确定张某、邹甲最终目的是为了获得继承份额对应补偿款的情况下，着重就案涉民事继承部分进行调解，最终促成双方达成调解协议。本案以撤诉方式结案，不但一并解决行政、民事争议，节约司法资源，也较好化解家庭矛盾，维护了家庭和社会的和谐安定。
案例八 凌某诉歙县水利局限期拆除水上构筑物决定案
（一）基本案情
凌某系歙县武阳乡某村农民，因眼疾有残疾人证明。其在歙县武阳大川口河段建设水上浮筏，长期采用抛锚方式固定在水面上，用于垂钓休闲、提供食宿，经营收入作为生活来源。2019年9月16日，歙县水利局工作人员巡查时，发现上述水上浮筏用于水上垂钓、休闲和居住，且无排污设施，影响新安江水质，遂对凌某进行询问调查，并于当日通知凌某自行拆除，恢复河道原状。同年9月17日，歙县水利局水利专家对该水上浮筏进行鉴定，认为其属于妨碍行洪的构筑物。当日，歙县水利局进行立案处理，于2019年9月20日作出《限期拆除水上构筑物决定书》并送达凌某。凌某认为其行为并未对行洪防洪造成任何不利影响，歙县水利局作出的限期拆除决定不当，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销上述限期拆除决定。
（二）化解过程
歙县人民法院一审认为凌某利用水上浮筏提供垂钓等服务系不合法利益，歙县水利局的拆除决定对其合法利益未产生影响，判决驳回凌某的诉讼请求。凌某不服，提起上诉。二审审理过程中，黄山市中级人民法院将视角及于困难群众的民生问题和行政执法的合法性，深入实地调查，多方、多次沟通协调，联系凌某所在的武阳乡人民政府，明确政府有拆除补偿的职责，同时指出歙县水利局在执法过程中存在的不足。并与歙县水利局、武阳乡人民政府、歙县人民法院进行沟通。最终促成歙县水利局、武阳乡人民政府与凌某达成调解协议，实质性解决了凌某补偿事宜。后凌某自行拆除案涉浮筏，并向法院撤回起诉及上诉。
（三）典型意义
密切关注民生，致力推动政府从根本上解决当事人的“后顾之忧”。新时代中国特色社会主义思想的重要内容，就是必须坚持以人民为中心的发展理念，尤其在行政审判中，在审查行政行为是否合法的同时，更要关注民生问题。本案中，虽然案涉浮筏未经审批，并对水资源造成污染，凌某的诉讼请求在法律上不应得到支持，但考虑到其为残疾人，主要收入来源为浮筏垂钓经营。如果人民法院支持行政机关的限期拆除决定，行政机关会认为其执法行为合法，可能不再考虑因浮筏被拆除而给凌某生活带来的困境；如果以行政执法行为程序违法为由判决撤销，不仅不能避免案涉浮筏终将被拆除的后果，反而会加剧凌某与行政机关之间的矛盾。为此，黄山市中级人民法院多次召集凌某和两级政府以及案涉行政机关进行沟通协调，释法明理，最终促成凌某、歙县水利局及案外人武阳乡人民政府达成调解协议，使争议得以实质性解决，既保护行政相对人合法权益，又监督支持行政机关依法行使职权，充分发挥了人民法院审判职能作用。
