发文机关安徽省自然资源厅,安徽省农业农村厅,安徽省林业局

发文日期2022年05月19日

时效性现行有效

发文字号皖自然资耕〔2022〕2号

施行日期2022年05月19日

效力级别地方规范性文件

各市、县（市、区）自然资源、农业农村、林业主管部门：

为落实最严格的耕地保护制度，根据《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》(自然资发〔2021〕166号)要求，结合我省实际，现将有关事项通知如下。

一、 突出规划管控引领作用

各地要依据第三次全国国土调查（以下简称“三调”）和最新年度国土变更调查，按照永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，将国土空间规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务落地落图。优化建设用地布局，严控建设占用耕地。要将节约集约用地理念贯穿到能源、交通、水利等各类建设项目的可研、规划设计和用地审批、监管等全过程，最大限度保护耕地。大力开展批而未供、闲置和工业低效土地全域治理，提升土地节约集约利用水平，减少占用耕地。

二、 严格耕地使用用途管理

（一）实行永久基本农田特殊保护

永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准,采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合稻渔综合种养技术规范通则标准。永久基本农田要做到“一不四严禁”：

1.永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地;

2.严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；

3.严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；

4.严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；

5.严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

（二）严控一般耕地转为其他农用地

一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层，且在不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。一般耕地要做到“五不”：

1.不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；

2.不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；

3.不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；

4.未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；

5.未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。

（三）坚持良田粮用

强化土地经营权流转和耕地租赁监管，监督经营主体严格履行合同（协议）。坚决制止借土地流转之名将耕地从事非农建设的行为，防止擅自改变用途将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地或农业设施建设用地，确保良田粮用。落实工商资本流转农村土地审查审核和风险防范制度。加强对撂荒地的管理，对撂荒耕地的承包人，可以通过停发农业补贴等方式，督促其限期耕种。对土地流转受让方撂荒连续两年以上的，发包方要督促承包方解除土地流转合同，另行流转。

三、 实行耕地年度“进出平衡”

耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。

（一）实施范围。“进出平衡”中的“进”和“出”，仅限于一般耕地与林地、草地、园地等其他农用地（不含国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没）及农业设施（含农村道路，下同）建设用地间的相互转换，并在一个年度内实现“进出平衡”。

（二）方案编制。每年一季度，县级自然资源主管部门会同农业农村、林业等主管部门，对本年度耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的需求进行摸底，纳入年度耕地“进出平衡”总体方案的耕地、林地、草地等其他农用地及农业设施建设用地，应经土地权属人书面同意。编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序，经县级人民政府批准，并报市自然资源、农业农村、林业主管部门备案。总体方案原则上每年调整一次。

（三）实施和验收。按照“谁主管、谁负责、谁归还”的原则，由“转出耕地”的相关实施主体承担落实“转进耕地”具体责任，所有经批准实施转进的耕地，必须通过验收。验收工作由县级自然资源、农业农村、林业主管部门负责初验，市级自然资源、农业农村、林业主管部门负责实地验收。验收通过后及时录入耕地“进出平衡”系统。方案编制实施中，要充分考虑养殖用地合理需求；涉及林地、草地整治为耕地的，需经依法依规核定后纳入方案；涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合同，以及变更权属证书等。

（四）监督管理。省自然资源厅会同省农业农村厅、省林业局每年对各地“进出平衡”落实情况开展监督检查，检查结果纳入耕地保护责任目标考核内容。“进出平衡”原则上在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实；市域范围内仍无法落实的，在省域内统筹。“进出平衡”指标实行有偿调剂使用，指标调剂价格参照补充耕地指标异地调剂价格。“进出平衡”指标跨区域调剂使用的，在开展耕地保护考核时对涉及地有关考核指标作相应调整。

四、 改进和规范耕地占补平衡

（一）补充可以长期稳定利用的耕地。开展耕地后备资源调查评价，全面摸清可开发的耕地后备资源底数，纳入国土空间规划统筹实施。积极支持在可以垦造耕地的荒山荒坡上种植果树、林木，发展林果业，同时，将在平原地区原地类为耕地上种植果树、植树造林的地块，逐步退出，恢复耕地属性。其中，在第二次全国土地调查（以下简称“二调”）及“三调”中，调查地类均不是耕地的地块，新增的耕地可用于占补平衡。垦造的林地、园地等非耕地不得作为补充耕地用于占补平衡。城乡建设用地增减挂钩实施中，必须做到复垦补充耕地与建新占用耕地数量相等、质量相当。

（二）严格补充耕地项目监管。加强补充耕地项目管理，强化补充耕地立项、实施、验收、管护全过程监管。补充耕地项目立项时，要符合国土空间规划和生态保护要求，涉及林地、草地、园地的要征得土地权利人和相关部门同意；后期管护资金列入项目预算，并跟踪落实。县级验收通过后，市级自然资源、农业农村主管部门现场实地验收，强化项目质量管控。县级自然资源主管部门要落实好后期管护责任主体，加强补充耕地管理。所有补充耕地项目一律经市级验收、省级审查、自然资源部占补平衡监测监管系统审核通过后，备案产生的补充耕地指标方能用于耕地占补平衡。另外，高标准农田建设等项目涉及新增耕地和产能提升的，由县级自然资源、农业农村主管部门共同核定，逐级报省自然资源厅复核认定，经自然资源部占补平衡监测监管系统审核通过后，相关指标纳入耕地占补平衡指标库管理。

（三）严格落实耕地占补平衡。非农建设占用耕地，必须严格落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”的占补平衡要求。除经自然资源部批准，一律不得以先占后补承诺方式落实耕地占补平衡责任。对符合条件的重大项目，在县域范围内确实不能落实耕地占补平衡的，可由设区市在市域范围内调剂解决。市域内调剂仍难以满足需求的，可向省自然资源厅申请省级统筹。补充耕地指标跨区域调剂使用的，其耕地保有量指标作相应调整。符合跨省域补充耕地国家统筹落实耕地占补平衡的项目，可申请国家统筹。

五、 严格永久基本农田占用和补划

（一）建立永久基本农田储备区。“三区三线”划定完成后，要在永久基本农田之外可以长期稳定利用的一般耕地中，原则上按不低于永久基本农田保护目标任务1%的比例划定永久基本农田储备区并上图入库。储备区按一般耕地管理，划入储备区的一般耕地要与现有永久基本农田集中连片，每年动态调整。要优先将新建高标准农田增加的优质耕地纳入永久基本农田储备区，用于重大建设项目占用补划。

（二）落实永久基本农田占用与补划要求。已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。符合占用的要按数量不减、质量不降的原则，在本地区永久基本农田储备区中补划，储备区中难以补足的，在县域范围内其他长期稳定利用的耕地中补划；县域范围内无法补足的，可在市域范围内补划；市域范围内仍无法补足的，在全省范围内统筹。跨区域实行有偿调剂补划，有偿调剂补划价格按补充耕地指标异地调剂价格两倍执行，跨区域补划的面积，在开展耕地保护考核时对涉及地有关考核指标作相应调整。

（三）允许永久基本农田布局调整。土地整理复垦开发和高标准农田建设中必要的灌排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设少量占用或优化永久基本农田布局的，需在项目区内予以补足，项目区内难以补足的，县级人民政府要在县域范围内同步落实补划任务。实施全域土地综合整治涉及永久基本农田布局调整的，按照集中连片、归并提质的要求进行优化，确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%。

六、 切实“找回”流失耕地

（一）摸清耕地流失底数。利用“三调”和年度国土变更调查成果，比对卫星影像，对“二调”为耕地，“三调”为林地、园地、坑塘水面等地类进行梳理，同步摸排设施农业用地、临时用地、未整改到位的违法用地情况，全面掌握耕地流失的方向和底数。以县级为单元建立流失耕地台账和分布图，建立流失耕地矢量数据库，精准到具体地块。

（二）分类处置流失耕地。对已掌握的流失耕地要逐个地块进行分析，了解利用现状、农民恢复意愿、计划恢复时间等，以2020年9月份下发的《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》和2020年11月份下发的《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（以下简称“两通知”）为界限，按照稳妥处置存量、坚决遏制新增的原则分类制定相应整改措施和耕地恢复计划。其中，对“两通知”下发前，已经在永久基本农田和高标准农田种植林果、苗木、草皮和挖塘养鱼的，要全面落实国家部署，逐步恢复种粮或置换补充；已突破现有耕地保有量目标的地区，要制定切实可行的耕地恢复补充方案，加快“找回”流失耕地。对“两通知”下发后，新增问题一律以“零容忍”态度依法依规及时整改到位，问题整改实行闭环管理，整改情况纳入耕地保护责任目标考核内容，具体路径和步骤按国家部署要求开展。

七、 强化执法监管

（一）严肃处置违法违规占用耕地问题。贯彻全面“严起来”的要求，进一步强化制度建设，压实责任，落实基层动态巡查制度，把违法问题“解决在初始，遏制在萌芽”。以“零容忍”的态度，严肃查处违法违规占用耕地行为，对非法批准征收、占用耕地的严肃处理，对违法占用永久基本农田的依法从严处罚。重大典型案件由省级自然资源主管部门直接立案查处或挂牌督办。集中处理和曝光一批典型案件，震慑违法违规行为。

（二）建立违法违规占用耕地“增违挂钩”制度。对违法违规占用耕地从事各种建设且未能消除违法违规状态的，等量冻结所在县级储备库内补充耕地指标，县级储备库指标不够的，从设区市储备库中补足。其中，违法占用耕地从事非农建设的，符合规划申请用地报批的直接抵扣用作占补平衡，拆除复耕的经验收合格后解除冻结；违规将耕地转为其他农用地或农业设施建设用地未落实“进出平衡”，在违规问题查处到位、补足“进出平衡”指标后，予以解冻。

（三）稳妥处置出现的矛盾和问题。坚决防止“简单化”“一刀切”。严禁为追求“进出平衡”指标违背群众意愿强行毁树造田、平塘复耕，损害群众合法利益；严禁为规避“进出平衡”而对合理的设施农业用地不予备案，懒政不作为。必须在耕地动态平衡中有效助力乡村振兴，服务和保障“两强一增”行动。各地要按照本通知精神，进一步细化政策措施，及时发现和解决工作中出现的问题，重大问题要及时向省自然资源厅、省农业农村厅和省林业局报告。

本通知自发文之日起施行，厅（局）以往文件规定与本通知不一致的，以本通知为准。

安徽省自然资源厅 安徽省农业农村厅

安徽省林业局

2022年5月19日