发文机关中共阜阳市委全面依法治市委员会办公室
发文日期2022年07月08日
时效性现行有效
发文字号阜法办发〔2022〕12号
施行日期2022年07月08日
效力级别地方党内规范性文件
为贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持和发展“枫桥经验”，不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，进一步推动群众参与基层社会治理的制度化渠道，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，努力实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。现就进一步加强我市人民调解行政调解司法调解衔接联动（以下简称“三调联动”）工作，结合我市实际，提出如下实施意见。
一、 指导思想和目标任务
（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神、十九届历次全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，紧紧围绕维护社会稳定这个目标，以市域社会治理现代化为契机，以创新调解机制为动力，以健全调解制度为保证，建立社会矛盾纠纷调处新格局，逐步健全人民调解、行政调解、司法调解既各自发挥作用，又相互衔接配合的调解工作体系，不断整合、强化调解职能，提高预防和调处社会矛盾纠纷的能力，为促进全市经济社会又好又快发展营造和谐稳定的社会环境。
（二）目标任务。人民调解、行政调解、司法调解既发挥各自独特的作用，又有机衔接、紧密配合，运行机制规范高效；调解人员运用法律、政策的能力和调解技能明显增强，调解质量和调解成功率不断提高；人民群众自觉把调解作为解决矛盾纠纷的主要选择，各级各部门能够及时把矛盾纠纷消除在内部、化解在萌芽状态，实现源头治理，真正做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，确保社会和谐稳定。
二、 基本概念
（一）人民调解。人民调解是指人民调解委员会经纠纷当事人申请或者同意，依据法律、法规、规章、政策以及社会公德，通过说服疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动，具有群众性、自治性、民间性的基本属性和特征。人民调解是我国法律所确认的一种诉讼外的调解形式。
（二）行政调解。行政调解是国家行政机关处理民事纠纷的一种方法。国家行政机关根据法律、行政法规的相关规定，对属于本机关职权管辖范围内的平等主体之间的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决矛盾纠纷。
（三）司法调解。司法调解又称诉讼调解，是我国民事诉讼法规定的一项重要的诉讼制度，是当事人双方在人民法院法官的主持下，通过处分自己的权益来解决纠纷的一种重要方式。
三、 职责分工
1. 县级以上人民政府应当将多元化解纠纷工作纳入国民经济和社会发展规划，加强预防和化解纠纷能力建设，培育各类纠纷化解组织，督促有关部门落实纠纷化解责任。
2. 街道办事处、乡镇人民政府应当依托街道、乡镇综治中心建设综合调解室，吸纳市场监管、城市管理、物业管理、医疗卫生等有关单位协助调解，推动纠纷多元化解。
3. 政法综治部门统筹协调负责“三调联动”工作的组织协调，促进多种纠纷化解途径的有机衔接。
4. 人民法院应当建立健全诉讼与非诉讼纠纷化解途径相衔接的工作机制，加强与行政机关、仲裁机构、公证机构和调解组织协调配合，为纠纷解决提供司法保障。
5. 人民检察院应当建立健全参与纠纷化解工作机制，依法做好纠纷化解工作。
6. 公安机关应当建立健全治安案件调解、道路交通事故损害赔偿争议调解等工作机制，加强与人民检察院、人民法院在刑事案件和解工作上的协调配合。
7. 司法行政部门负责本级人民政府人民调解、行政调解、行政裁决和行政复议的综合协调和指导工作；培育和发展行业性、专业性人民调解组织，引导律师事务所、公证机构、司法鉴定机构、基层法律服务所等单位参与纠纷化解；健全完善人民调解、行政调解、行政裁决、行政复议工作机制，促进人民调解、行政调解与司法调解的衔接联动。
8. 信访工作机构应当依法协调处理信访事项，推动各类信访诉求有序分流，建立信访事项办理与其他纠纷化解途径有机衔接的工作机制，对应当通过调解、仲裁、行政裁决、行政复议或者诉讼解决的，引导信访人向有关调解组织、仲裁机构、行政机关或者司法机关反映，促进纠纷依法、及时就地化解。
9. 人力资源和社会保障、卫生健康、自然资源和规划、生态环境、农业农村、市场监督管理、应急管理、民政、城乡建设、金融等主管部门，应当按照各自职责依法开展行政调解工作，支持、指导和监督本系统行业调解组织的工作。
10. 乡镇（街道）、居民委员会、村民委员会应当设立人民调解组织，企事业单位、其他社会组织根据需要设立人民调解组织，积极预防和化解纠纷。
11. 工会、共青团、妇女联合会、残疾人联合会、工商业联合会、消费者权益保护协会、法学会和行业协会等应设立行业性、专业性人民调解组织，参与多元化解纠纷工作。
12. 鼓励商会、行业协会、民办非企业单位、民商事仲裁机构等设立商事调解组织，在投资、贸易、金融、房地产、工程承包、运输、知识产权、技术转让等商事领域开展商事纠纷调解服务。
13. 对跨行政区域、跨部门、跨行业的纠纷，负有纠纷化解职责的国家机关和社会组织应当加强协调配合和工作联动，共同推动纠纷化解。
四、 程序衔接与效力确认
（一）加强人民调解与行政调解有机对接
1. 行政机关在处理行政纠纷和相关民事纠纷时，应首选调解、协调工作模式，经双方当事人同意，并视具体情况，可采取委托、移转、邀请等多种方式，将纠纷交由人民调解组织进行调解，或者组织相关职能部门和调解组织联合调解。人民调解组织在调解过程中，对一时解决不了的问题或调解不成的情形，需要有关行政机关配合、协助的，应主动与有关行政机关取得联系，让其配合、协助解决问题。
2. 公安机关引导当事人选择人民调解。矛盾纠纷当事人寻求公安机关帮助解决纠纷的，接警人员经审查认为不够治安处罚或不属于治安调解范围的，应主动告知或建议当事人由其所在地或纠纷发生地人民调解组织进行调解。对民事纠纷引起的治安案件中民事损害赔偿事项，也可以告知和引导当事人选择人民调解。当事人接受建议的，公安机关接警人员应与所在乡镇（街道）、村（居）或社区、单位人民调解委员会取得联系，出具矛盾纠纷移交人民调解书，将纠纷交由乡镇（街道）、村（居）或社区、单位人民调解委员会进行调解。
3. 部分轻伤害治安案件可引入人民调解机制。对于因民间纠纷引发的轻伤害治安案件,应给予有关当事人相应处罚,但受害方表示愿意放弃追究对方当事人的治安处罚责任,且双方表示愿意接受人民调解委员会调解的,由公安派出所出具轻伤害治安案件委托人民调解书,委托乡镇（街道）人民调解委员会进行调解。对于调解成功的案件,由乡镇（街道）人民调解委员会制作人民调解协议书,鼓励和引导当事人申请司法确认，公安派出所与人民调解委员会共同监督人民调解协议的履行。
4. 在公安派出所设立“警民联调室”，由乡镇、街道人民调解组织指派或选聘人民调解员与派出所民警共同开展人民调解工作。公安机关接受人民群众报警后,将经审查不够治安处罚的民间纠纷,或治安纠纷中的民事事项出具矛盾纠纷移交人民调解书,移交“警民联调室”处理。“警民联调室”依照人民调解有关法律、法规主持调解,制作人民调解协议书,报乡镇（街道）人民调解委员会确认盖章后生效。
5. 对于复杂、疑难社会矛盾纠纷实行公安派出所和人民调解组织联合调解。发挥公安派出所执行国家法律、法规的权威和乡镇（街道）、村（居）、社区人民调解组织深入群众、熟悉民情的优势,共同调处复杂、疑难社会矛盾纠纷,切实使辖区内的社会矛盾纠纷早化解、防激化。
6. 健全完善访调对接机制。对信访人反映的平等主体之间的民事纠纷和适宜通过人民调解方式化解的信访事项，信访工作机构应当向信访人释明人民调解的优势，引导信访人选择人民调解化解纠纷。信访人同意采取人民调解方式处理的，信访部门及时移送人民调解组织调解，人民调解组织受理调解申请后，应当及时指定或由当事人选定人民调解员主持调解，并按照《中华人民共和国人民调解法》、《安徽省人民调解条例》和有关法律法规的规定，在自愿、平等的基础上，依法调解信访事项。信访事项办理、复查、复核过程中，适宜调解的，可以委托信访事项调解组织调解。对于经过公开评议的信访事项，人民调解组织应当在评议团评议结果的基础上，提出调解意见。
7. 在道路交通事故损害赔偿、医疗损害、消费者权益保护、环境污染、物业管理等矛盾纠纷多发领域引入人民调解机制，着力做好纠纷的化解工作，切实保障当事人合法权益。
（二）加强人民调解与司法调解有序对接
1. 诉前告知人民调解。人民法院在立案接待时，向当事人宣传人民调解的优势、特点，告知诉讼风险，将一些未经人民调解组织调解，案情简单、争议不大，双方当事人均在同一个辖区的民事纠纷，在征得当事人同意后，告知当事人选择所在地（所在单位）或纠纷发生地人民调解委员会进行调解。调解成功的，应以人民调解委员会名义出具人民调解协议书。调解不成的，由人民法院审查立案。对于不符合起诉条件、法院不予受理的民事纠纷，也应当及时将案件转移至当事人所在地（所在单位）或纠纷发生地人民调解委员会做好调解息诉工作。诉前经人民调解组织主持调解达成协议，并制作了人民调解协议书，一方当事人到期不履行义务且符合《民事诉讼法》关于申请支付令条件的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请支付令。
2. 诉中委托人民调解。案件进入诉讼程序后，对于有可能通过人民调解解决的，司法机关可以委托人民调解组织进行调解。对于民事案件，人民法院在立案后庭审前，或审理中，将有可能通过人民调解委员会调解的纠纷，在征得当事人的同意后，可中止诉讼，出具委托人民调解书，将案件委托当事人所在地（所在单位）或纠纷发生地人民调解委员会进行调解。经调解，双方当事人达成协议的，当事人可以向人民法院申请撤诉，由人民调解委员会制作人民调解协议书；如双方达不成协议，则恢复诉讼，由人民法院依法审判。
3. 吸收人民调解员参与诉讼调解。对于一般的民事纠纷，人民法院可以选聘人民调解员参与诉讼调解。人民调解员要充分发挥扎根群众、熟悉社情民意的优势，积极协助人民法院提高诉讼调解效率。人民法院在执行工作中受阻，需要人民调解员协助的，人民调解员应积极支持配合。
4. 经调解达成的协议，当事人应当依法履行。当事人就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，可以向人民法院提起诉讼，但法律另有规定的除外。
5. 以给付为内容的调解协议，当事人可以共同向公证机构申请办理具有强制执行效力的债权文书公证。对经公证的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向人民法院申请执行。
6. 经调解达成的调解协议，引导和支持当事人向调解组织所在地的基层人民法院申请确认效力。经人民法院依法确认有效的调解协议，一方当事人不履行或者未全部履行的，对方当事人可以依法向人民法院申请强制执行。
（三）加强行政调解与司法调解有效对接
行政机关对调解不成功或当事人对行政复议和裁决结果不服的，应当告知当事人司法救济权利和渠道，并主动配合人民法院帮助其解决问题。人民法院鼓励和支持行政机关依照职权进行调解、裁决或依法作出其他处理。人民法院对可进行行政调解的案件，在立案前，应主动告知当事人，先进行行政调解。行政机关行使职权过程中引起的信访案件或因不服司法部门调解结果而引发的涉法涉诉上访案件以及群体性案件，司法机关和行政机关应及时主动采取联调行动，法律援助人员、律师、公证人员应积极参与，共同做好息诉罢访工作。各级行政机关应积极配合和大力支持人民法院的司法调解工作。
按照《安徽省行政复议调解和解办法（试行）》规定，进一步规范行政复议调解、和解工作，提高行政复议办案效率和质量，及时妥善解决行政争议。案件审理过程中，行政复议机构要在查明事实的基础上，主持协调，引导争议各方交流沟通，坚持“以复议机关为主，有关部门相配合”的调解思路，充分发挥复议机关的主导功能，既当裁判员，又当信息传递员和调解员，利用召开听证会、座谈会等形式，充分调动相关部门进行“外围攻坚”，形成调解合力，以自愿、平等、合法、公正、诚实守信为原则，就有关行政争议达成协议，及时有效地化解行政争议和社会矛盾，维护当事人的合法权益，确保社会效果和法律效果相统一。
（四）健全完善律师调解制度
按照安徽省高级人民法院、安徽省司法厅《关于全面开展律师调解试点工作的通知》（皖司通〔2019〕7号）等文件精神，健全诉调衔接机制，引导更多适宜调解的矛盾纠纷通过律师调解有效化解；完善司法确认程序，进一步完善律师调解协议的司法确认机制，畅通确认渠道；拓展调解业务领域，除在人民法院、公共法律服务中心、律师协会、律师事务所设立律师调解工作室（中心）外，各县（市、区）可以根据需要探索在医疗纠纷、道路交通、劳动争议、消费者权益保护等领域或行业设立律师调解组织。充分发挥律师在预防和化解矛盾纠纷中的专业优势、职业优势和实践优势，推动形成多元化矛盾纠纷解决机制。
继续推进一村（居）一法律顾问工作，不断提升村（居）法律顾问服务的质量和效率。由担任村（居）法律顾问的执业律师、基层法律服务工作者参与村（居）人民调解委员会主持的重大纠纷调处工作、参与处置群体性案件等方面的工作，形成以法治思维和法治方式治理村（居）公共事务、化解基层矛盾纠纷、维护群众合法权益和社会稳定的新格局。
（五）建立社会矛盾纠纷调处中心
在县（市、区）、乡镇（街道）两个层次设立由党委领导、政府负责、公检法司及信访等有关部门参与的社会矛盾纠纷调处中心，人民调解委员会同步进入中心办公。赋予调处中心四项权力，即对于矛盾纠纷调处的分流指派权、协调调度权、检查督办权和责任追究建议权。办公室设在政法综治部门，由政法综治部门负责日常工作，对于本辖区内发生的跨区域、跨部门、跨行业的重大矛盾纠纷由政法综治部门代表调处中心（调委会）牵头协调各有关部门参与调处。调处成功后，根据纠纷性质，由当地人民政府制作行政调解协议书或人民调解委员会制作人民调解协议书，并由双方签字、盖章后生效，并依法履行。
五、 监督考核与责任追究
（一）加大考核力度。政法综治部门应当将“三调联动”工作纳入社会治安综合治理考核内容，对作出显著成绩的单位和个人按照有关规定给予表彰和奖励；对不认真履行纠纷化解职责，导致发生影响社会稳定事件的单位和个人，依法追究相关责任。
（二）加强队伍管理。司法行政部门和有关行业主管部门应当加强对调解组织和调解员的监督管理，建立健全调解员准入、培训、奖惩制度和调解工作室设立、调解组织名册管理等制度，依法接受社会监督。调解员在调解工作中有违反《中华人民共和国人民调解法》相关规定的，依法处理。人民调解组织、劳动人事争议仲裁机构、农村土地承包仲裁机构、行政机关化解纠纷，向当事人收取费用或者以其他名义收取报酬的，由主管部门依法责令退还，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法处理。各类调解组织及其工作人员违反规定收取费用的，由主管部门依法责令退还，对直接责任人员依法处理；以调解为名骗取当事人财务的，由公安机关依法处理。
六、 保障措施
（一）组建领导小组。坚持党委政府总揽全局、协调各方的核心作用，建立由政法综治部门牵头，法院、检察院、公安机关、司法行政机关、信访部门以及人民调解组织共同对接的“三调联动”工作领导小组，负责对全市“三调联动”工作进行协调、指导、督办，研究解决“三调联动”工作中的重大问题，依照法律、法规和政策独立负责、协调一致地开展工作，形成化解社会矛盾纠纷的合力。
（二）建立联席会议制度。“三调联动”工作领导小组每年召开1—2次联席会议，通报矛盾纠纷排查调处情况，协调解决存在的问题。对涉及范围广、影响大、可能诱发群体性事件的矛盾纠纷和民事案件，及时协调有关部门研究，提出解决意见。各级法院、检察院、公安局、司法局等单位之间也应根据工作需要，动态召开工作联系会议，及时沟通工作情况，分析和掌握社会矛盾纠纷态势，总结固化工作经验，协调解决有关问题。政法综治部门承担联席会议的日常工作。
（三）完善信息通报制度。各级人民调解组织、相关行政职能部门和司法调解机关要及时通报所发现、受理的矛盾纠纷及调处工作情况。对涉及人民调解、行政调解协议的案件，人民法院、人民检察院在调解或审理终结后，要将生效的法律文书通报调解该纠纷的人民调解组织和行政组织，并针对审理中发现的问题对调解工作提出指导意见。人民调解和行政调解组织，要及时做好判后的矛盾纠纷调解工作，确保维护稳定。人民调解、行政调解、司法调解人员要定期交流调解经验，互相学习，共同提高。
（四）落实经费保障。将“三调联动”工作专项经费列入同级财政预算，将选聘的调解员纳入“政府购买服务”的范围，落实人民调解案件“以案定补”、“以奖代补”激励政策，充分调动广大人民调解员的工作积极性，确保“三调联动”工作正常开展。鼓励社会各界通过捐赠、公益赞助等方式为多元化解纠纷工作提供经费支持。国家机关、人民团体可以通过政府购买服务等方式，将适合的纠纷化解工作委托社会力量办理，所需社会服务纳入本级人民政府购买服务指导性目录。
（五）加强队伍建设。按照“谁选任谁保障” “谁选任谁管理”的原则，充分考虑覆盖面、层次性和专业性需要，选聘一定数量的专、兼职人民调解员和行政调解员，并建立健全聘用、培训、考核、评估和奖惩制度，不断提高调解员队伍调解纠纷的积极性、主动性以及调解能力和水平。鼓励律师协会、律师事务所建立律师调解员队伍，鼓励律师事务所设立调解工作室。鼓励人民调解员、法律服务工作者、社会志愿者等依托相应调解组织设立个人调解工作室。进一步加强对审判人员、检察人员、公安民警和司法助理员的教育、引导和培训工作，不断提高他们依法调处社会矛盾纠纷和民事案件的能力。采取多种形式，增强人民调解员、行政执法人员和司法人员的调解技能和工作水平，努力打造一支适应“三调联动”工作需要的调解员队伍。
（六）提升调解效能。纠纷化解组织根据需要，征得当事人同意，可以邀请有关国家机关工作人员、人大代表、政协委员、法律服务工作者、社区工作人员和其他具有专门知识或者特定经验的人员，以及当事人的亲属、邻里、同事等参与调解。人民政府及其有关部门、人民法院可以在道路交通、劳动人事、医疗卫生、婚姻家庭、消费者权益保护、农村土地承包、建筑工程、生态环境保护、物业管理、安全生产等纠纷多发领域，建立纠纷多元化解综合性服务平台，为当事人化解纠纷提供便利。
（七）加强舆论宣传。相关部门要充分利用各种媒体宣传“三调联动”工作，不断提高“三调联动”工作的社会知晓度，引导广大人民群众将调解作为解决矛盾纠纷的首选，为“三调联动”工作顺利开展营造良好的社会氛围。树立先进典型，总结经验方法，充分调动“三调联动”工作人员的积极性和主动性，不断提高调解质量，让广大人民群众真正得到实惠。
