《刑事审判参考》（2005年第6辑，总第47辑）
【第377号】李某1等被控贪污案——国家机关内部科室集体私分违法收入的行为构成私分国有资产罪
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二、主要问题
1.私分国有资产罪与违反财经纪律行为的界限何在?
2.私分国有资产罪与贪污罪中共同贪污的界限何在?
3.单位违法收取的费用是否属于国有资产?
三、裁判理由
(一)被告人李某1、张某2、刘某3私分“小金库”资金的行为已构成私分国有资产罪。
1979年刑法中没有规定私分国有资产罪,根据我国现行刑法的规定,私分国有资产罪是指国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体,违反国家规定,以单位名义将国有资产集体私分给个人,数额较大的行为。要正确处理私分国有资产案件,须对处理集体私分单位财产行为的立法和司法实践有一了解。自改革开放以来,由于新旧体制交换,管理环节薄弱,国有资产严重流失,以单位名义集体私分国有资产便是其中的一个重要表现形式。这种行为实际上是以公开的形式,集体侵吞国有资产。1989年10月最高人民检察院刑法修改小组提交的《修改刑法研究报告》就提出新设立
“集体私分罪”的设想,认为集体私分是当前比较突出、反映强烈的问题,集体私分的主要特征是:决策人往往是单位的领导集体,得益者为该单位全体或者部分成员;决策个人所得多数不足以追究贪污刑事责任的数额起点。故需设立集体私分国家财产罪。1997年新刑法增设了私分国有资产罪这一罪名,从立法上作了调整,为打击这类犯罪提供了法律依据。其在犯罪构成上有如下特征:一是犯罪对象仅限于国有资产。二是客观上表现为违反国家规定,以单位名义将国有资产集体私分给个人的行为。“违反国家规定”是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令中有关国有资产管理、保护、使用、处理的规定。“以单位名义”是指经单位领导、负责人或者集体研究,或者是单位全体成员共同商议后,由单位统一组织进行私分。“集体私分给个人,,是指参与私分的是单位所有人或者大部分人,或者是一个部门的所有人或大多数人。三是只有国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体才能成为本罪的主体,但只追究单位直接负责的主管人员和其他直接责任人的刑事责任,实行单罚制原则。在司法实践中,集体私分国有资产行为一般都以单位的名义进行,因此往往是打着合法的幌子,通过发“奖金”、“补助”、“岗位津贴”等各种形式公开进行。如何正确区分以发放“奖金”等福利补助方式私分国有资产犯罪行为与一般财经违纪行为的界限,在理论和实务上都容易产生分歧。鉴于我国国有单位尤其是国有企业在改革、改制过程中出现的一些财务管理不够规范和不够完善的现实状况,在对私分国有资产犯罪中的违反国家规定的具体理解和掌握上,一定要具体情况具体分析,实事求是、合情合理地予以认定。在具体判断上,要从资产的来源和私分的依据两个方面进行评价。第一,私分对象的来源。国有公司、企业在依法上交利税后,国家行政事业单位利用非经营性资产转经营性资金获取的收入按规定匕交后,将其所获利润部分用于发放奖金、福利的,是正当合法的行为。如果发放奖金、福利超过标准和范围的,则应认定为违反财经纪律行为,不构成犯罪。因为该资产来源有私分者的劳动报酬的成分在内,按劳取酬是合理合法的,虽然有超过标准和范围发放的违规行为,但属于行政法规调整的对象,不宜使用刑法调整,以避免刑事打击面过大。如果在单位没有经营赢利甚至亏损的情况下,变卖国有财产进行私分或者将应当上缴国家的国有资产予以隐匿并留存分配的,则可以认定为私分国有资产。
第二,私分的法律、政策依据。即单位对所分财产是否具有自主支配权也是一个重要的评价要素。如果单位把能够自主支配的钱款违规分配给了单位职工,其社会危害性相对较小,可以作为财经违规行为处理。相反,单位将无权自主支配、分配的钱款通过巧立名目、违规做帐等手段从财务上套出,或者将应依法上缴财务入帐的收入予以截留,以奖金、福利等形式分配给单位个人,则严重背离了国有资产的经营、管理、使用权限,应认定为私分国有资产行为。
本案三被告人采用抬高收费标准、搭车收费、截留应缴资金的手段设立小金库并以年终福利的名义进行私分,其取得资产的途径不是个人的诚实劳动,而是依赖于职权的行使,同时其私分也没有政策、法律上的依据,故其行为已明显不属于违反财经纪律,而是私分国有资产行为。由于其私分国有资产的总数额已达到数额较大,所以本案三被告人的行为均已构成私分国有资产罪。
(二)本案属于私分国有资产罪还是属于贪污罪中的共同贪污行为?
私分国有资产罪与贪污罪的共同贪污二罪侵犯的客体,都是双重客体,即国家廉政建设制度和国有财产(公共财物)的所有权,其客观方面均表现为集体非法占有公共财物或者国有资产,二者很相似。因此,有必要正确区分二者的界限。对此问题,理论界和实务界探讨很多,概括起来,有三区别说、四区别说和二区别说。
三区别说认为,二者有三个方面的区别:一是前者只侵犯国有资产的所有权,后者同时还侵犯国有资产以外的其他公共财物的所有权。二是客观方面,前者由于是“集体私分”,因此犯罪行为是公开的;而后者只能是秘密的,不为他人所知的。
三是犯罪主体有所不同,前者只有国有单位才能构成,而后者只有国家工作人员个人才能构成。四区别说认为,私分国有资产罪和贪污罪主要有四个方面的区别,即犯罪对象不同、客观表现的不同、犯罪的主观方面不同、处罚范围和处刑轻重不同。而二区别说又有行为方式不同、承担刑事责任的主体范围不同和从财物的流向、行为的公开性衡量的不同区别方法。笔者认为,从立法的原意和私分国有资产案件在审判实践中反映的特点来看,二者的区别主要在主观故意和行为方式两个方面。第一,从主观故意方面看,贪污罪中的共同贪污要求每个成员均有非法占有公共财物的贪污故意,且犯罪动机主要是以权谋私。而私分国有资产罪的主观故意则表现为单位的主管人员明知私分国有资产违反国家规定,但为了达到占有国有资产的目的,而抱着法不责众的侥幸心理,以单位集体的名义实施私分行为。其动机一方面是为了提高单位工作人员的工作积极性,改善福利待遇,另一方面也是为了自己获取私利找借口。因此,其主观故意不是单纯为个人私利,而是在单位全体成员或者绝大多数成员的许可或要求的背景下,更多地体现了单位的整体犯意和利益归属的团体性。第二,从行为方式上来看,二者的表现方式不同。共同贪污通常表现为非法占有公共财物的人共同利用职务上的便利,共同实施,一般是秘密进行的,并且想方设法将有关帐目抹平,以掩盖非法占有公共财物的事实。而私分国有资产行为则表现为在单位意志的支配下,集体共同私分,而大多数分得财产的人对是否私分没有决定权,并且在单位内部往往是公开的,有的还作了详细的财务记录。从证据体系的角度来看,该行为特征客观地印证了行为人的主观故意。围绕上述主观、客观特征,有助于审判实践中客观地甄别证据,准确地认定事实。
本案从行为方式看,被告人所得的款项都是人事科负责人李某1决定或经商量,并以补助、年终福利等名义发放的,被告人李某1、刘某3在笔记本上作了详细记录,且有领款签名条和李某1保留的现金帐页,在科室内部完全是公开的。
从主观方面看,三被告人不具有共同利用职务便利,采取盗窃、欺骗等手段贪污公款的意思联络和主观故意,而是一种相对公开的私分故意。从参与主体看,人事科的所有人都参与了而且都是以科里名义平均分发,应视为单位集体行为。按照最高人民法院印发的《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》第二条第(一)项的规定精神,大悟县教育局人事科属于国家机关内设机构,符合单位犯罪的主体资格。因此,被告人李某1、张某2、刘某3主观上不具有贪污的共同故意,客观方面不符合共同贪污的行为特征,不构成贪污罪被告。被告人李某1作为大悟县教育局人事科的负责人,违反国家有关国有资产管理方面的法律、法规,擅自决定将单位违反规定收取的部分资金以补助、年终福利等名义私分给个人,数额较大(根据最高人民检察院的立案标准,私分国有资产累计在10万元以上的,应予立案),其行为构成私分国有资产罪。被告人张某2、刘某3积极参与私分,起较大作用,根据《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》的规定精神,属于单位犯罪的其他直接责任人,其行为亦构成私分国有资产罪。
(三)大悟县教育局人事科利用办理各类业务代收费之机,超标准、超范围收取的费用,应属于国有资产。
国有资产的范围,一般认为,广义的国有资产分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产。狭义的国有资产就是指经营性的国有资产,即国家作为出资者在企业依法拥有的资本及其收益。1993年《国家国有资产管理局国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第二条对“国有资产”作了明确定义,即国有资产是指国家依法取得和认定的,或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的财产。1999年8月最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》附则部分对国有资产界定为:“国家依法取得和认定的,或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。”可见,私分国有资产罪中的国有资产,是指广义的国有资产。根据上述规定,国有资产主要有三大类:一是国家依法取得和认定的国有资产;二是国家以各种形式对国有公司、企业投资形成的财产和投资收益;三是国家向行政事业单位拨款等形成的财产。其中第一类主要指:国家依法赋予各行政管理机关强制收取的各种税费;国家通过刑事处罚、行政处罚等取得的财产;国家通过强制征收取得的其他财产。
根据上述规定,行政事业单位违反行政法规,滥用职权而乱收费、乱摊派、乱罚款所得的款项,应认定为国有资产,构成私分国有资产罪的犯罪对象。其理由是:
第一,从所有权的取得方式看。国家从社会的公共利益出发,凭借其依法享有的公共权力,采用征税、国有化、没收、征收等强制手段取得的财产所有权,这是国家财产取得的主要来源。“三乱”收入从表现形式上符合国有资产取得的法定形式,其法律效力在有关部门查处之前是毋庸置疑的。因此,行政机关各种违法收取的费用符合国有资产取得的规定,属于国有资产。第二,根据我国法律规定,一切违法所得都应没收上缴国库,收款单位根本没有支配、处分权。同时,这些款项都是收款单位以国家名义强制收取的,被收款方也认为是国有单位收取的,如要举报控告也是控告国有单位,最终由国家负责清退和赔偿。同时,根据刑法第九十一条第二款规定的精神,对于国家实际上占有、使用、处分的资产,应视为国有资产。
第三,财产犯罪的对象范围不以合法所有或者持有的财物为限。正如陈兴良教授指出的
“物的法律性质并不妨害其成为行为客体”,“犯罪所生之物与犯罪所得之物,在大多数情况下都应当是行为客体。以所得之物而言,在财产犯罪中行为人以非法占有他人财物为目的,该财物是所有人所失之物,同时又是行为人所得之物,当然应当承认其为行为客体”。因此,刑法上的财产,更多强调的是财产的经济价值性,而非合法性。即便是不受民法保护或者为相关行政法规所明文禁止的财物,如赌资、赃物、违禁品等,只要具有一定的经济价值,并且与刑法的基本保护精神不相违背,则同样可以成为财产犯罪的对象,并应当受到刑法的保护。
本案大悟县教育局人事科小金库中绝大部分款项都是该科违反国家规定,超标准、超范围收取的,属于违法收入,因此,可以认定为国有资产。
