《刑事审判参考》（2007年第3辑，总第56辑）

【第445号】廖某1等非法占用农用地、非法转让土地使用权案——非法占用园地、改变园地用途的能否以非法占用农用地罪定罪处罚

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　　二、主要问题

　　1.非法占用园地,擅自改变土地用途,数量较大的,能否以非法占用农用地罪定罪处罚?

　　2.单位擅自转让园地使用权并改变用途,情节严重的,能否追究单位的刑事责任?

　　三、裁判理由

　　(一)非法占用园地,擅自改变土地用途,数量较大的构成非法占用农用地罪。

　　合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策,为了加强土地管理,保护、开发土地资源,合理利用土地,促进社会经济的可持续发展,国家实行土地用途管制制度,禁止非法占用土地的行为。根据刑法第三百四十二条的规定,违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为构成非法占用耕地罪,这对于当时保护基本农田,使有限耕地不被大量毁坏起到了一定的遏制作用。但随着我国经济的发展,各地出现了毁林开发以及一些大量毁坏草地、园地、养殖水面等其他农用地,非法采砂、采矿、办工业项目等严重破坏生态环境的行为,刑法第三百四十二条的规定已经不能适应新情况下惩治犯罪的需要。

　　基于此,2001年全国人大常委会第23次会议通过了刑法修正案(二),将刑法原第三百四十二条修订为:“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”据此,2002年《最高人民法院、最高人民检察院关于执行(中华人民共和国刑法)确定罪名的补充规定》中将刑法第三百四十二条的罪名修订为非法占用农用地罪。可见,修订后的非法占用农用地罪与1997年刑法规定的非法占用耕地罪的区别就在于将犯罪对象由原来的耕地扩大到农用地。对于农用地的理解,根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定,农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。因此,作为非法占用农用地的犯罪对象,农用地并非仅指耕地和林地两种,根据上述法律的规定,“农用地”还应包括草地、农田水利地、养殖水面等其他用于农业生产的土地。因此,本案中受到非法占用的园地作为农业生产用地应当能够成为刑法第三百四十二条的犯罪对象。

　　非法占用农用地罪客观表现为违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。

　　“非法占用耕地、林地等农用地”是指违法土地利用总体规划,未经批准擅自占用耕地、林地等农用地,或者采取欺骗手段骗取审批手续等行为;“改变被占用土地用途”是指改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途,如占用耕地建设度假村,开垦林地、草地种植庄稼,占用林地挖掘鱼塘养鱼、养虾等;“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”是指非法占用农用地后非法改变农用地用途,致使耕地、林地等农用地原有的农用条件遭到严重破坏,原有的农用地效用功能丧失,无法或者短期内难以恢复原有功能等情形。非法占用农用地的行为,必须达到“数量较大”的才构成犯罪。对于本罪中的“数量较大”,只有2000年《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体运用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)可作参照。《解释》将破坏耕地的有关数量标准予以了明确,根据该《解释》,非法占用耕地“数量较大”,是指非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上;非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。由于不同种类的土地存在用途上的不同和稀缺程度以及对社会经济发展的重要程度的差异,体现在刑法保护程度上就有不同,对此《解释》中已经体现出这种精神。如根据《解释》第一条的规定,违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地使用权,“情节严重”的构成非法转让、倒卖土地使用权罪的数量标准,就区分了不同土地规定了三种标准:(1)非法转让、倒卖基本农田5亩以上的;(2)非法转让、倒卖基本农田以外的耕地10亩以上的;(3)非法转让、倒卖其他土地20亩以上的。因此,我们认为,对于非法占用耕地以外的林地等其他农用地依照刑法第三百四十二条进行定罪处罚的有关数量标准,在目前尚没有有关司法解释明确规定的情况下,可以参照《解释》的规定,将非法占用耕地以外的其他农用地“数量较大”掌握在20亩以上,“造成耕地以外的其他农用地大量毁坏”的标准掌握在20亩以上。

　　综上,本案中被告人廖某1、张某2虽然与村签订了承包72亩园地进行采砂的合同,但在没有土地使用审批手续、采砂审批手续的情况下,非法占用园地72亩,实际毁坏园地面积共计23.71亩,取砂平均深度3.563米。以实际毁坏园地面积共计23.71亩考量,其行为既符合非法占用耕地“数量较大”的条件,也符合非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”的情形,法院对其以非法占用农用地罪定罪处罚是正确的。

　　(二)单位擅自转让园地使用权并改变用途,情节严重的,应追究单位的刑事责任。

　　刑法第二百二十八条规定,以牟利为目的,违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的,构成非法转让、倒卖土地使用权罪。同时根据刑法第二百三十一条规定,单位也可以构成非法转让、倒卖土地使用权罪的主体。

　　本案被告单位云溪乡候堂村经济合作社是以行政村为单位设置的农村集体经济经营管理组织,经乡(镇)人民政府审核同意,并向工商行政管理部门登记注册后,取得法人资格,具有刑事责任能力。云溪乡候堂村经济合作社出于牟利的目的,在未得到国土部门批准的情况下,经合作社党员、干部会议集体讨论决定,擅自作为发包方与被告人廖某1、张某2签订承包合同,将该村72亩农用地承包给被告人廖某1、张某2进行非法挖塘采砂,造成大量农用地毁坏的严重后果,依法应当构成非法转让土地使用权罪。被告人张某3作为云溪乡候堂村的经济合作社主任,是单位的法定代表人,也是单位非法转让土地使用权行为的具体实施人,应作为单位犯罪直接负责的主管人员承担相应的刑事责任。