刑事审判参考（2021.4 第128辑）
【第1433号】卢某某滥用职权案-放弃履行职责致其他行政机关不能行使政处罚权行为的定性
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一、主要问题
(一)被告人是否具有滥用职权罪的主体身份？
(二)被告人所在单位核查回收煤炭销售票，是否属于行使行政处罚权？
(三)被告人安排其单位工作人员放弃履行职责行为是否属于滥用职权行为？
(四)工作人员放弃履行职责与国家行政处罚罚款流失之间是否有因果关系？
二、裁判理由
(一)关于被告人的身份问题
《办法》规定受煤炭行政主管部门委托， 省煤炭运销总公司所属的煤炭出省口管 理站(含出省口营业站， 以下简称煤炭出省口管理站) 负责核查回收《山西省煤 炭销售票(公路出省) 》。《煤炭可持续发展基金公路运输出省煤炭查验补征管 理办法(试行)》规定，风陵渡煤焦管理站属于山西省煤炭运销总公司管理的 43 个出省口管理站之一。故核查回收《山西省煤炭销售票(公路出省)》的行 为属于风陵渡煤焦管理站受煤炭行政主管部门委托而行使的行政职权。风陵渡煤 焦管理站营业执照和组织机构代码显示其属于国有企业， 被告人卢某某作为该煤 焦管理站的负责人， 符合《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案 件适用法律若干问题的解释(一)》第七条关于滥用职权罪主体的规定。
(二)关于被告人所在单位核查回收煤炭销售票行为的性质
根据《办法》的规定， 对无煤炭销售票罚款是一种行政处罚措施。就法律渊源而 言， 《办法》是山西省政府颁布实施的规范性文件， 属于地方性规章。依据《办 法》的规定，对无煤炭销售票的处罚主体是县级以上人民政府煤炭行政主管部门。 根据《办法》第十四条规定， 县级以上人民政府煤炭行政主管部门可以委托所属 纠察机构对本行政区域内煤炭销售票的执行情况(含煤炭出省口管理站) 进行监 督检查。但该条规定的“监督检查”并没有明确由出省口管理站代替煤炭行政管理 部门实施处罚。故该规章并未将该行政处罚权委托给省煤运集团或其下属的煤焦 管理站。依据行政处罚法第十八条、第十九条的规定， 行政机关依照法律、法规 或者规章的规定， 可以在法定权限内委托符合该法第十九条规定条件的组织实施 行政处罚， 受委托的组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。煤焦管理 站为企业， 不具备实施行政处罚的主体资格， 无权行使行政处罚权。依照《办法》 的规定， 受煤炭行政主管部门的委托， 省煤炭运销总公司所属的煤炭出省口管理 站负责核查回收《山西省煤炭销售票(公路出省) 》， 该核查回收行为只是一般 的行政行为，不属于行使行政处罚权的行为。
(三)被告人的行为是否属于滥用职权行为
2013 年 1 月至 4 月，被告人卢某某通过单位例会的形式决定将经过该站运输出 省的煤炭按照焦炭收取相关费用并在该站职工大会上予以宣布， 该站工作人员按 照上述要求， 在实际工作中对经过该站出省运煤车辆没有核查回收《山西省煤炭 销售票(公路出省) 》， 而是对出省煤炭按照焦炭收取相关费用， 该行为违反地 方性政府规章的规定， 放弃履行“受相关行政机关委托的行政管理职权”的行为性 质，属于滥用职权。
(四)被告人安排单位工作人员放弃履行职责行为与国家行政处罚罚款流失之间 的因果关系问题
《山西省煤炭可持续发展基金安排使用管理实施细则(试行) 》第二条规定： “本 实施细则所称煤炭可持续发展基金， 是指煤炭开采企业依照《山西省煤炭可持续 发展基金征收使用管理实施办法(试行)》规定上缴的政府非税收入。“《山西 省煤炭可持续发展基金征收管理办法》规定， 各级地方税务机关(以下简称地税 机关) 根据省人民政府的决定， 受财政部门的委托负责基金征收管理工作， 地税 机关应当通过加强公路、铁路运输原煤环节的管理， 查验补征基金， 实现对外运 原煤基金缴纳情况的有效监控和征收， 对公路运输出省原煤基金可以委托省煤炭 运销总公司管理的出省口煤焦管理站进行查验补征。《办法》规定受煤炭行政主 管部门委托， 省煤炭运销总公司所属的煤炭出省口管理站负责核查回收《山西省 煤炭销售票(公路出省) 》。《煤炭可持续发展基金公路运输出省煤炭查验补征 管理办法(试行) 》规定， 风陵渡煤焦管理站属于山西省煤炭运销总公司管理的 43 个出省口管理站之一。故本案中”风陵渡煤焦管理站查验补征煤炭可持续发展 基金“，属于风陵渡煤焦管理站受地方税务机关委托的而行使的行政管理职权。 对经过风陵渡煤焦管理站出省的运煤车辆核查回收煤炭销售票是对无煤炭销售 票进行处罚的前提， 而被告人安排其所在风陵渡煤焦管理站工作人员不履行核查 回收煤炭销售票的行为，使得未获得煤炭销售票运煤车辆逃避了本应受到的处 罚，导致行政机关无法行使行政处罚权， 进而导致行政处罚款的流失。换而言之， 被告人所在单位虽无行政处罚权， 但被告人安排工作人员放弃履行职责， 使本应 受到行政处罚的行为不能被发现， 导致相关行政机关无法行使行政处罚权， 其行 为与行政处罚款流失之间有直接因果关系。
综上， 被告人作为受委托行使行政管理职权的国有企业负责人， 安排工作人员放 弃履行行政管理职责， 导致其他行政机关无法行使行政管理职权， 进而造成行政 违法行为人逃避行政处罚及行政处罚款流失的损害后果， 其行为符合滥用职权罪 的构成要件，法院以滥用职权罪追究其刑事责任是正确的。
(撰稿：山西省太原市迎泽区人民法院柴喆；
审编：最高人民法院刑二庭韩维中)
