黄某伟诉贵州省六盘水市水城区农业农村局行政处罚案-强制收缴销毁行为的合法性审查标准
人民法院案例库 入库编号：2024-12-3-001-038
关键词
行政/行政处罚/举证责任/赔偿数额/防疫
基本案情
2022年9月29日,贵州省六盘水市水城区农业农村局执法人员在检查中发现，位于该区双水街道某一圈舍内关有未佩戴检疫标识，无检疫证明的生猪9头，该批生猪系黄某伟从该市水城区的黄某万处收购。六盘水市水城区农业农村局因此以黄某伟涉嫌经营依法应当检疫而未经检疫且不具备补检条件的生猪为由，将该9头生猪扣押；同日，该局向黄某伟送达水农动监（2022）30号《证据先行登记保存通知书》。2022年9月30日，六盘水市水城区农业农村局对该案立案调查，并作出对该批生猪强制收缴销毁处理的决定，于2022年10月01日委托六盘水市水城区中心屠宰场宰杀，并于2022年10月8日制作《先行登记保存物品处理通知书》，该文书于2022年11月29日送达黄某伟。黄某伟认为六盘水市水城区农业农村局违反《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》等有关法律规定，其行政行为违法，依法提起行政诉讼，请求：1.判决确认六盘水市水城区农业农村局扣押黄某伟的生猪并宰杀销售的行政行为违法；2.判决六盘水市水城区农业农村局赔偿黄某伟的经济损失人民币54675元（币种下同）；3.判决六盘水市水城区农业农村局负担本案诉讼费用。
贵州省六盘水市钟山区人民法院于2023年9月15日作出（2023）黔0201行初57号行政判决：一、确认六盘水市水城区农业农村局扣押原告黄成伟生猪并宰杀的行政行为违法；二、六盘水市水城区农业农村局于本判决生效之日起三十日内赔偿原告黄某伟经济损失40000元；三、驳回黄某伟的其他诉讼请求。六盘水市水城区农业农村局不服，提起上诉。贵州省六盘水市中级人民法院于2023年12月24日作出（2023）黔02行终138号行政判决：驳回上诉，维持原判。
裁判理由
本案的争议焦点为：六盘水市水城区农业农村局扣押黄某伟的生猪并宰杀销售的行政行为是否违法。
首先，动物防疫法第二十九条第一款规定：“禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：（一）封锁疫区内与所发生动物疫病有关的；（二）疫区内易感染的；（三）依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的；（四）染疫或者疑似染疫的；（五）病死或者死因不明的；（六）其他不符合国务院农业农村主管部门有关动物防疫规定的。”第九十七条第一款规定：“违反本法第二十九条规定，屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令改正、采取补救措施，没收违法所得、动物和动物产品，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；同类检疫合格动物、动物产品货值金额不足一万元的，并处五万元以上十五万元以下罚款；其中依法应当检疫而未检疫的，依照本法第一百条的规定处罚。”《贵州省动物防疫条例》第二十一条规定：“屠宰、出售、运输动物以及出售、运输动物产品前，货主应当按照规定向所在地动物卫生监督机构或者其派驻机构申报检疫。”第二十二条规定：“屠宰、经营、运输的动物，以及用于科研、教学、药用、展示、演出和比赛等非食用性利用的动物，应当附有检疫证明；经营、运输的动物产品，应当附有检疫证明和检疫标志。”本案中，黄某伟从事生猪收购经营，应当依照上述规定对其经营运输的生猪申报检疫，经检疫合格后附检疫标志，案涉生猪未依法进行检疫，水城区农业农村局作为卫生监督机构有权对其进行处理。
其次，动物防疫法第七十六条第一款规定：“县级以上地方人民政府农业农村主管部门执行监督检查任务，可以采取下列措施，有关单位和个人不得拒绝或者阻碍：（一）对动物、动物产品按照规定采样、留验、抽检；（二）对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理；（三）对依法应当检疫而未经检疫的动物和动物产品，具备补检条件的实施补检，不具备补检条件的予以收缴销毁；（四）查验检疫证明、检疫标志和畜禽标识；（五）进入有关场所调查取证，查阅、复制与动物防疫有关的资料。”《动物检疫管理办法》（2019修正）第四十条规定：“依法应当检疫而未经检疫的动物，由动物卫生监督机构依照本条第二款规定补检，并依照《中华人民共和国动物防疫法》处理处罚。符合下列条件的，由动物卫生监督机构出具《动物检疫合格证明》；不符合的，按照农业部有关规定进行处理。（一）畜禽标识符合农业部规定；（二）临床检查健康；（三）农业部规定需要进行实验室疫病检测的，检测结果符合要求。”依照上述规定，卫生监督机构对动物或动物产品实施扣押并收缴销毁的前提条件为该动物产品染疫或者疑似染疫以及应当检疫而未经检疫且不具备补检条件。本案中，水城区农业农村局仅以案涉生猪无畜禽标识为由进行扣押，且未经有权机构认定即以案涉生猪属于疑似染疫、不具备补检条件为由予以销毁，属认定事实不清，依据不足。
再次，水城区农业农村局对案涉生猪进行处罚予以收缴销毁的主要理由为无畜禽标识系明显不当。《贵州省动物防疫条例》第二十三条规定“禁止屠宰、经营、运输应当加持而未加施畜禽标识的动物。”第三十五条规定：“违反本条例第二十三条规定的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令改正，可处以200元以上2000元以下罚款。”本案中，黄某伟运输未加施畜禽标识的生猪被水城区农业农村局予以查处，水城区农业农村局应当依照该规定对其进行处罚。但水城区农业农村局在无证据证实案涉生猪属于动物防疫法以及《动物检疫管理办法》规定的染疫或者疑似染疫以及应当检疫而未经检疫且不具备补检条件的情形下，将案涉生猪予以收缴销毁，属定事实不清、适用法律错误。
最后，《规范农业行政处罚自由裁量权办法》第四条规定：“行使行政处罚自由裁量权，应当符合法律、法规、规章的规定，遵循法定程序，保障行政相对人的合法权益。”第五条规定：“行使行政处罚自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当。”结合本案具体情况，水城区农业农村局对黄某伟进行处罚的主要依据系《动物检疫管理办法》（2019修正），该办法已于2022年进行修订，且于2022年9月7日公布，其修订的内容之一是完善了动物、动物产品补检条件和措施，明确了补检合格标准和补检范围。本案查处时间为2022年9月29日，虽未到该办法修订后的实施时间12月1日，但本案涉及到已修订的执法内容，即动物补检条件和措施。在前后法规定不一致的情况下，行政机关在行使行政处罚权过程中应秉持谦抑性的执法态度，出于维护行政相对人角度出发，审慎行使行政处罚权。
本案审理过程中，水城区农业农村局未提供证据证实在其行政管辖区域内按照《畜禽标识和养殖档案管理办法》的规定，对全部畜禽均已强制加施畜禽标识；从水城区农业农村局一审提供的证据中，尚不能证实案涉生猪来自于疫区，也无依据表明案涉生猪已染病，水城区农业农村局以案涉生猪染疫或者疑似染疫以及应当检疫而未经检疫且不具备补检条件为由予以收缴销毁亦明显不当，法院判决确认该收缴销毁行为违法并对黄某伟进行赔偿亦无不当。
裁判结果
贵州省六盘水市钟山区人民法院于2023年9月15日作出（2023）黔0201行初57号行政判决：一、确认六盘水市水城区农业农村局扣押原告黄成伟生猪并宰杀的行政行为违法；二、六盘水市水城区农业农村局于本判决生效之日起三十日内赔偿原告黄某伟经济损失40000元；三、驳回黄某伟的其他诉讼请求。六盘水市水城区农业农村局不服，提起上诉。贵州省六盘水市中级人民法院于2023年12月24日作出（2023）黔02行终138号行政判决：驳回上诉，维持原判。
裁判要旨
1.卫生监督机构有权对违反动物防疫法规的行为进行查处，但对未经检疫的动物，应当严格遵循法定程序，在证据确实充分表明动物染疫、疑似染疫或不具备补检条件下，才能采取收缴销毁等对行政相对人权益剥夺较为严厉的行政措施。行政相对人以卫生监督机构在证据不充分时采取明显违反比例原则、严重剥夺相对人权利措施违法为由，提起行政诉讼的，应当予以受理。
2.在行政执法中，如果有权机关已经对法律行政法规及规章进行修订，但是新修订的法律尚未实施，行政机关应当立足于立法目的，采取谨慎态度，尤其是修订后的法律行政法规及规章有利于行政相对人时，更应体现法律的谦抑性和公平性原则，根据从旧兼从轻原则，合理选择执法依据，确保执法行为的正当性和合理性。
关联索引
《中华人民共和国行政诉讼法》第89条
《中华人民共和国动物防疫法》第29条、第76条、第97条
《动物检疫管理办法》（农业农村部令2022年第7号）第43条（本案适用的是2019修正的《动物检疫管理办法》第40条）
《规范农业行政处罚自由裁量权办法》（2022年1月7日施行）第4条、第5条
一审：贵州省六盘水市钟山区人民法院（2023）黔0201行初57号行政判决（2023年9月15日）
二审：贵州省六盘水市中级人民法院（2023）黔02行终138号行政判决（2023年12月24日）
