枣庄市市中区人民检察院诉枣庄市市中区自然资源局不履行法定职责行政公益诉讼案-违法行为人对其非法占用的农用地进行复垦已无实现可能，行政机关应当及时、全面履责，依法实现履责目的

人民法院案例库 入库编号：2024-11-3-022-003

关键词

行政/不履行法定职责行政公益诉讼/农用地/非法占用/土地复垦/全面履责

基本案情

2015年3月，高某在未经依法批准的情况下，擅自占用枣庄市市中区孟庄镇某村集体土地建设厂房。2015年3月，原枣庄市市中区国土资源分局（以下简称市中区国土资源分局）向高某下达了《责令停止违法行为通知书》。2016年6月，群众反映高某又动工建设。原市中区国土资源分局于2016年6月28日立案调查，并于7月6日下达了《责令停止违法行为通知书》。高某非法占用市中区孟庄镇某村集体土地2776平方米(4.16亩)建设厂房，占用土地为旱地（基本农田），不符合土地利用总体规划，在未取得合法建设用地手续的情况下，擅自开工建设，占用集体土地改变用途用于非农业建设。2016年8月1日，原枣庄市国土资源局（以下简称市国土资源局）向高某下达《行政处罚决定书》，内容为：1.责令高某退还非法占用的2776平方米（4.164亩）土地；2.限15日内自行拆除在违法占用的2776平方米（4.164亩）土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状；3.按每平方米30元的标准处以罚款，合计人民币83280元。同日，原市中区国土资源分局向市中区孟庄镇政府发函，请孟庄镇政府坚决制止、严厉打击。该行政处罚决定书作出后，高某在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼。原市国土资源局先后于2016年8月19日、2017年2月16日针对《行政处罚决定书》中的退还非法占地并拆除建筑物恢复土地原状和缴纳罚款内容分别向高某下达《履行行政处罚决定催告书》。

2018年9月11日，公益诉讼起诉人枣庄市市中区人民检察院向原市国土资源局送达检察建议书，建议：进一步跟进履职，加大执行力度，采取积极有效措施，确保高某非法占用集体土地建设厂房问题得到依法及时有效解决。2018年11月2日，原市国土资源局作出《关于枣庄市市中区人民检察院检察建议的复函》，称其已于2018年10月16日就该案以《关于朱某某、高某违法占地情况的报告》向枣庄市市中区人民政府汇报，建议区政府组织综合执法部门依法拆除，区政府领导于2018年10月19日批示“请孟庄镇政府尽快拆除违法建筑物，复耕到位”，同时将高某违反《中华人民共和国城乡规划法》非法占地线索移送至市中区城市综合执法局，并于2018年10月19日作出新的《行政处罚决定书》，对高某加处逾期罚款83280元。原市国土资源局先后于2018年11月21日、2019年1月24日作出《履行行政处罚决定催告书》、《强制执行申请书》，对加处83280元罚款申请人民法院强制执行。2019年1月28日，山东省枣庄市市中区人民法院作出（2019)鲁0402行审30号《行政裁定书》，裁定准予执行2018年10月19日作出的新的行政处罚决定。

2019年1月7日，枣庄市市中区人民政府组建的枣庄市市中区自然资源局整合并履行原市中国土分局、区林业局、区水务局等部分职责，负有负责统筹全区国土空间生态修复，负责国土空间综合整治、土地整理复垦等工作，负责组织实施最严格的耕地保护制度等职责。

2019年5月5日，公益诉讼起诉人枣庄市市中区人民检察院对高某非法占用土地现场进行航拍录像，发现被非法占用土地仍未恢复原状，未达到土地种植条件，国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。

2019年7月24日，公益诉讼起诉人枣庄市市中区人民检察院向被告送达检察建议书，内容为：依照法律法规规定依法处理，责令、督促高某履行土地复垦义务，确保被非法占用的土地及时恢复到种植条件。2019年9月24日，枣庄市市中区自然资源局回复称：1.该局已向当事人高某下达《责令改正违法行为通知书》，限当事人10日内改正，拆除违法建设的厂房，对违法占用的土地进行复垦，恢复种植条件；2.该局于2019年8月8日向市中区政府请示，建议区政府组织属地政府及有关执法部门对违法建筑强制拆除；3.因违法建设的厂房属涉黑资产，该局配合孟庄镇政府已对高某厂房内的其他附着物进行清理，待法院依法判决后，区政府将组织相关执法部门和辖区镇政府依法予以拆除。2020年1月8日，该局再次向市中区政府报告高某违法占地案，建议由孟庄镇政府尽快拆除违法建筑物，复垦到位。区政府领导作出拟请孟庄镇牵头，区自然资源局、区综合行政执法局等有效配合落实到位的批示。

2020年8月14日、2021年8月5日，公益诉讼起诉人枣庄市市中区人民检察院分别对高某非法占用土地现场进行调查，发现被非法占用的土地仍未复垦，未恢复原状，未达到土地种植条件，国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。公益诉讼起诉人枣庄市市中区人民检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，向法院提起诉讼。

山东省枣庄市市中区人民法院于2022年4月8日作出（2021）鲁0402行初92号行政判决：责令被告枣庄市市中区自然资源局在本判决生效后两个月内对高某拒不履行土地复垦义务进行查处，对高某非法占用的土地恢复到种植条件依法继续履行法定职责。宣判后，双方当事人未提出上诉，判决已发生法律效力。

裁判理由

法院生效判决认为,本案的审理焦点有两个：（一）被告针对高某破坏耕地行为是否存在行政不作为；（二）被告需要继续履行哪些法定职责。

一、被告针对高某破坏耕地行为是否存在行政不作为

《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定:“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告作为自然资源行政主管部门,对本区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并依法作出处理系其法定职责。按照XXX市中区委办公室市中区人民政府办公室印发《关于印发<市中区自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》的内容，被告负有统筹全区国土空间生态修复，负责国土空间综合整治、土地整理复垦等工作，负责组织实施最严格的耕地保护制度等职责。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款规定:“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。”本案中,高某非法占用耕地公益诉讼起诉人于2019年7月24日向被告送达了检察建议书,并注明“请在收到后两个月内作出处理并将结果书面回复本院”,被告虽然于同年9月24日作出了书面答复,仅向当事人下达了《责令改正违法行为通知书》，向区政府作出请示报告，但并未按照法律规定在两个月内对高某拒不履行土地复垦义务作出处理,确保被非法占用的土地及时恢复到种植条件，未全面履行法定职责,构成行政不作为。

二、被告需要继续履行哪些法定职责

《中华人民共和国土地管理法》第七十五条规定:“违反本法规定,占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,由县级以上人民政府自然资源行政主管部门、农业农村主管部门等责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”原市中区国土资源分局于2016年6月28日对高某占用耕地案以枣国土资监（立）字[2016]XXX号案立案调查,同年8月1日原枣庄市国土资源局向高某下达枣国土资监（罚）字[2016]XXX号行政处罚决定,责令高某退还非法占用的2776平方米集体土地；限15日内自行拆除在违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；罚款83280元,原枣庄市国土资源局履行了行政处罚职责。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定:“违反本法规定,拒不履行土地复垦义务的,由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的,责令缴纳复垦费,专项用于土地复垦,可以处以罚款。”国务院《土地复垦条例》第五条第一款规定:“国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。”第十八条规定:“土地复垦义务人不复垦,或者复垦验收中经整改仍不合格的,应当缴纳土地复垦费,由有关国土资源主管部门代为组织复垦。”从本案查明的事实看,原枣庄市国土资源局、原市中区国土资源分局或者承继其职责的被告均未按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定,在高某逾期不改正的情况下，向高某履行责令缴纳复垦费的职责,亦未按照《土地复垦条例》第十八条的规定代为组织复垦,公益诉讼起诉人关于被告未全面履行职责的观点,事实依据清楚,予以采纳。

被告采取责令改正措施属履行了部分监管职责,但被高某破坏的耕地依然处于受侵害状态,未进行复垦，未恢复土地原状，达到种植条件。从本案实际看,由高某对其非法占用的农用地进行复垦已无实现之可能。行政机关不仅应当及时履责,还应当全面履责,并要依法实现履责的目的。原枣庄市国土资源局履行了行政处罚的职责,被告履行了向当事人高某下达《责令改正违法行为通知书》的职责，在逾期不改正的情况下未履行复垦费征缴职责,以及代为组织复垦的职责,故公益诉讼起诉人要求被告继续对高某不履行土地复垦义务的行为进行查处的请求,予以支持。

裁判要旨

违法行为人对其非法占用的农用地进行复垦已无实现之可能，行政机关不仅应当及时履责，还应当全面履责，并要依法实现履责目的，行政机关履行了向当事人下达《责令改正违法行为通知书》的职责，在逾期不改正的情况下，行政机关应依法继续履行对当事人拒不履行土地复垦义务进行查处，对非法占用的土地恢复到种植条件的法定职责。

关联索引

《中华人民共和国行政诉讼法》第72条

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条

一审：山东省枣庄市市中区人民法院（2021）鲁0402行初92号行政判决（2022年4月8日）