某建设股份有限公司诉某省市场监督管理局反垄断行政处罚案-垄断行政处罚的司法审查

人民法院案例库 入库编号：2023-13-3-027-001

关键词

行政/反垄断行政处罚/垄断协议/上一年度销售额/司法审查

基本案情

在某省市场监督管理局与某建设股份有限公司（以下简称建设公司）反垄断行政处罚案中，建设公司于2017年起在某省消防协会消防维保检测行业分会组织下达成并实施消防安全检测价格的横向垄断协议，该公司经营业务范围有20余项，其2018年年度销售额1亿元，其中开展消防安全检测业务的经营收入为93.9万元。某省市场监督管理局于2019年9月对建设公司进行垄断立案调查，于2020年11月作出处罚决定，对建设公司处以2018年销售额1亿元1%的罚款即100万元。建设公司不服处罚决定，向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。

海南省第一中级人民法院认为，某省市场监督管理局以建设公司实施横向垄断协议所取得的销售收入和正常业务中未实施价格垄断行为所取得的销售收入一并作为处罚基数来计算处罚金额，属于对《中华人民共和国反垄断法》（2007年颁布，以下简称反垄断法）第四十六条第一款中“上一年度销售额”的错误理解。海南省第一中级人民法院于2021年5月31日作出（2021）琼96行初48号行政判决：一、撤销某省市场监督管理局于2020年11月19日对建设公司作出的某市监处[2020]38号《行政处罚决定书》；二、某省市场监督管理局于该判决生效之日起60日内对建设公司达成并实施垄断协议的行为重新作出处理。某省市场监督管理局不服，提出上诉。最高人民法院于2022年1月26日作出（2021）最高法知行终880号行政判决：一、撤销海南省第一中级人民法院（2021）琼96行初48号行政判决；二、驳回建设公司的诉讼请求。

裁判理由

法院生效裁判认为：就本案争议的反垄断行政处罚的合法性与合理性而言，应当重点审查考量三个层面的问题：第一，系争反垄断行政处罚是否在反垄断法第四十六条针对达成并实施垄断协议所规定的处罚幅度之内，以确定行政执法机构裁量具体罚款数额是否超出法定标准和范围。第二，系争反垄断行政处罚是否具有足够的威慑作用，以实现反垄断法第一条确立的预防和制止垄断行为等立法目的。第三，系争反垄断行政处罚是否符合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第四条第二款及反垄断法第四十九条的规定所体现的过罚相当原则，以避免对轻微违法行为给予过重的处罚或者对特别严重的违法行为给予过轻的处罚。

根据反垄断法第四十六条第一款的规定，经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。首先，从文义解释的角度看，该条款规定计算罚款基数时仅表述为“上一年度销售额”而没有作进一步限定。对该“销售额”的含义实践中可能存在多种理解，包括：全部产品或者服务的销售额、涉案产品或者服务的销售额、中国境内涉案产品或者服务销售额、相关市场销售额、全球销售额等。在“上一年度销售额”存在多种理解情况下，需要结合立法目的和一般法律适用原则探究其合理含义。其次，从法律目的解释的角度看，反垄断法的直接立法目的是预防和制止垄断行为。鉴于垄断行为的危害不仅限于其违法经营的范围，还损害市场竞争机制和经济运行效率，垄断行为通常对市场经济的危害性较大，总体上对垄断行为应当处以较为严厉的处罚，方能起到有效的威慑作用，否则难以实现反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的，因此，将反垄断法第四十六条第一款规定的“上一年度销售额”原则上解释为全部销售额具有合理性。最后，从过罚相当的角度看，行政处罚法第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；反垄断法第四十九条规定，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素。据此，审查反垄断执法机构确定的具体罚款数额是否合法适当，需要结合个案具体情况，以有利于实现反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的和确保个案处理结果公正为指引进行综合判断。具体可以考虑如下因素：垄断行为的危害性程度，如垄断行为的性质（横向垄断协议通常比纵向垄断协议对市场竞争的危害性更大）、持续时间、所涉及的市场范围、违法销售额及对经营者全部业务的影响等；经营者的主观恶意，如是否明知故犯、恶意违法；经营者在违法行为中所处的地位和作用，如是否属于垄断行为组织者或者主导者等；是否已经并处没收违法所得；经营者是否存在抗拒行政查处或者主动停止违法行为的情节；等等。

就本案建设公司从事的涉案垄断行为而言，某省市场监督管理局已经考虑了建设公司的垄断违法经营销售额情况，且原本应当根据其垄断违法销售情况计算其违法所得予以没收，并同时处以罚款，但该局并没有直接没收违法所得，而是笼统按其2018年度销售额100734213.88元百分之一处以罚款1007342.13元。某省市场监督管理局作出该罚款处罚时，已经考虑建设公司达成并实施垄断协议的主观意愿不强、部分检测业务未严格按照垄断协议执行等较轻违法情节，但是建设公司垄断业务一年的相关销售额已达939218.43元，且该违法行为持续时间超过两年。综合考虑最终处罚数额应当包含没收违法所得和罚款两项处罚，并结合涉案垄断行为的危害性及持续时间等因素，上述处罚结果在反垄断行政处罚的法定幅度内，符合反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的，也并未明显违反过罚相当原则。一审法院在综合考量被诉处罚决定的合法性与合理性方面有所欠妥，予以纠正。

裁判要旨

对于垄断行政处罚的合法性与合理性的审查，应当重点考量：该行政处罚是否在法律规定的处罚标准和范围之内；该行政处罚是否具有足够的威慑作用，能够实现反垄断法关于预防和制止垄断行为的立法目的；该行政处罚是否符合过罚相当原则。具体审查时，应当结合垄断行为的危害性程度、经营者的主观恶意、经营者在违法行为中所处的地位和作用、是否已经并处没收违法所得、经营者是否存在抗拒行政查处或者主动停止违法行为的情节等个案具体情况，以有利于实现反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的和确保个案处理结果公正为指引，进行综合判断。

关联索引

《中华人民共和国反垄断法》第56条第1款（本案适用的是2008年施行的《中华人民共和国反垄断法》第46条第1款）

一审：海南省第一中级人民法院（2021）琼96行初48号行政判决（2021年5月31日）

二审：最高人民法院（2021）最高法知行终880号行政判决（2022年1月26日）