上海某某家公寓管理有限公司诉上海市长宁区消防支队行政强制措施案-行政机关应对逾期未依法解除消防临时查封措施的行为承担不利后果

人民法院案例库 入库编号：2024-12-3-002-004

关键词

行政/行政强制措施/临时查封/合法性审查/行政强制措施

基本案情

2017年7月27日，上海市长宁区消防支队（时名称为长宁公安消防支队，案件审理中因机构改革，更为上海市长宁区消防支队，以下简称长宁消防支队）对上海某某家公寓管理有限公司（以下简称某某家公司）作出沪长公消封字〔2017〕第0037号临时查封决定，认定某某家公司存在擅自改变建筑物用途，将原来房屋性质为厂房的建筑改成规模性租赁式公寓使用，且未办理任何消防相关手续,消防控制室值班人员无证上岗；一到六楼的八人间的喷淋被遮挡无法正常使用；西侧封闭楼梯间未设置排烟设施等不符合消防安全要求的行为，决定对上海市长宁区临新路XXX弄XX号楼某某家公司临新路分公司整幢楼（即涉诉房屋）临时查封，查封期限从2017年7月27日16时至2017年8月26日16时。因认为涉诉查封期满后长宁消防支队逾期未解涉诉查封违法，某某家公司诉至法院，请求判决确认长宁消防支队逾期不解除涉诉查封的行为违法。

法院另查明，2017年10月，某某家公司向长宁消防支队提交申请书，表示因涉诉查封已期满，申请整改处理。庭审中，某某家公司提交一张照片复印件显示，长宁消防支队于2017年9月4日就涉诉房屋再行出具一临时查封决定，载明2017年8月30日长宁消防支队派员前往涉诉房屋进行消防监督检查后，再次查封涉诉房屋，查封期限2017年9月4日18时至2017年10月4日18时，但未前往涉诉房屋张贴封条。2017年10月23日，长宁消防支队以某某家公司在涉诉房屋存在改变建筑物用途不符合防火安全要求的行为，根据《上海市消防条例》的规定，对某某家公司作出二万元的行政处罚。

又查明，2018年3月，案外人上海某江航空地面服务有限公司将某某家公司诉至法院，要求解除其与某某家公司就涉诉房屋签订的租赁合同，并要求支付租金等。

上海铁路运输法院于2019年8月27日作出（2019）沪7101行初36号行政判决，驳回某某家公司的诉讼请求。宣判后，某某家公司不服提起上诉。上海市第三中级人民法院于2020年2月3日作出（2019）沪03行终660号行政判决：一、撤销上海铁路运输法院（2019）沪7101行初36号行政判决；二、确认上海市长宁区消防支队对上海市长宁区临新路XXX弄XX号楼上海某某家公寓管理有限公司临新路分公司整幢楼作出沪长公消封字〔2017〕第0037号临时查封决定后逾期不解除查封的行为违法。长宁消防支队不服，向上海市高级人民法院申请再审，之后又申请撤回再审申请。上海市高级人民法院于2021年3月12日作出（2020）沪行申559号行政裁定，准许长宁消防支队撤回再审申请。

裁判理由

本案的争议焦点是，某某家公司要求确认长宁消防支队逾期未解除查封行为违法，是否具有事实根据和法律依据。

一、查封期限届满后及时作出解除查封决定是消防部门的法定义务。

根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条、第二十七条及第二十八条的相关规定，行政机关决定实施查封的，应当制作并送达查封决定书。查封的期限不得超过三十日，情况复杂的，可以延长。延长查封的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。如不需要延长的，查封期限届满后，应当及时作出解除查封决定。根据《中华人民共和国公安部消防监督检查规定》第二十二条第二款的规定，临时查封期限不得超过三十日。临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，消防机构可以再次依法予以临时查封。

本案中，长宁消防支队作出涉诉查封决定，查封期限从2017年7月27日16时至2017年8月26日16时。但查封期限届满后，长宁消防支队并未延长该查封期限，其再次制作的查封期限为2017年9月4日18时至2017年10月4日18时的临时查封决定也未向当事人送达并张贴封条。因此，在没有延长涉诉查封期限、也未再次依法予以临时查封且已针对同样的违法行为作出人民币二万元罚款决定的情形下，长宁消防支队应当按照《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款第（四）项之规定，及时作出解除查封决定。但涉诉查封期限届满后至提起诉讼，长宁消防支队仍未作出解除查封决定，违反了其法定义务，构成行政不作为。

二、长宁消防支队并无证据证实其已经作出解除查封决定。

长宁消防支队认为，《中华人民共和国行政强制法》并未规定解除查封决定必须以书面形式作出。对此，法院认为，长宁消防支队认为其系以非书面方式作出解除查封决定的，应当进行举证，但本案中长宁消防支队并无相应证据提供。

三、某某家公司提起本案诉讼，并未超过起诉期限。

长宁消防支队认为，某某家公司知道且应当知道2017年8月27日长宁消防支队存在不出具解封法律文书的行为，但某某家公司直至2019年1月才提起行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。法院认为，本案中，长宁消防支队作出涉诉查封决定的主要理由之一是某某家公司擅自改变建筑物用途，将原来房屋性质为厂房的建筑改成规模性租赁式公寓使用，且未办理任何消防相关手续。该消防隐患并未在涉诉查封期限内消除，之后长宁消防支队也针对该消防违法行为作出罚款决定。因此，在涉诉临时查封期限届满后，长宁消防支队在未再次查封或延长查封期限的情形下，应当依职权主动作为，及时作出解除涉诉查封的决定。现长宁消防支队应当依职权作为而不作为，该不作为呈持续状态，故某某家公司提起本案诉讼，并未超过起诉期限。

四、本案判决履行已经没有实际意义，可以判决确认行政不作为行为违法。

需要指出，通过民事诉讼，某某家公司就涉案房屋签订的租赁合同已于2018年4月被法院判决解除，且该判决已生效，故法院再判决长宁消防支队对涉案房屋履行作为义务已无实际意义。长宁消防支队违反了其应当及时解除查封的法定义务，对某某家公司要求确认长宁消防支队逾期不作出解除查封行为违法的诉求，法院予以支持。

综上，某某家公司要求确认长宁消防支队逾期未解除查封行为违法，具有事实根据和法律依据。原审法院将涉诉查封决定是否还具有查封效力作为审理的争议焦点，忽略了长宁消防支队应当在查封期限届满后依法积极作为的法定义务，原审判决驳回当事人诉讼请求错误，应予纠正。

裁判结果

上海铁路运输法院于2019年8月27日作出（2019）沪7101行初36号行政判决，驳回某某家公司的诉讼请求。宣判后，某某家公司不服提起上诉。上海市第三中级人民法院于2020年2月3日作出（2019）沪03行终660号行政判决：一、撤销上海铁路运输法院（2019）沪7101行初36号行政判决；二、确认上海市长宁区消防支队对上海市长宁区临新路XXX弄XX号楼上海某某家公寓管理有限公司临新路分公司整幢楼作出沪长公消封字〔2017〕第0037号临时查封决定后逾期不解除查封的行为违法。长宁消防支队不服，向上海市高级人民法院申请再审，之后又申请撤回再审申请。上海市高级人民法院于2021年3月12日作出（2020）沪行申559号行政裁定，准许长宁消防支队撤回再审申请。

裁判要旨

消防临时查封措施作为行政强制措施的一种，在《中华人民共和国消防法》没有特别规定的情况下，其执法程序、查封期限应当受《中华人民共和国行政强制法》的规制。消防临时查封期限届满后，行政机关未依法解除消防临时查封措施或未再次依法作出予以临时查封决定并依法送达的，应承担不利的法律后果。

关联索引

《中华人民共和国行政强制法》第25条、第27条、第28条

二审：上海市第三中级人民法院（2019）沪03行终660号行政判决（2020年2月3日）