审理法院： 最高人民法院

案　　号： （2016）最高法民再82号
案件类型： 民事
案　　由： 房屋拆迁安置补偿合同纠纷
裁判日期： 2016-03-31
合 议 庭 ：  何波宋冰宁晟
审理程序： 再审

审理经过

再审申请人武汉新思棉绒研究所（以下简称新思棉绒研究所）因与被申请人武汉市土地整理储备中心（以下简称土地中心）、中国一冶集团有限公司（以下简称一冶公司）房屋拆迁安置补偿纠纷一案，不服湖北省高级人民法院（2011）鄂民一终字第99号民事裁定，向本院申请再审。本院于2015年12月10日作出（2015）民申字第2057号民事裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审原告诉称

新思棉绒研究所于2011年1月18日向湖北省武汉市中级人们法院起诉称：1995年3月7日和2000年12月4日，该所与武汉一冶机械动力结构制造公司材料供应站（以下简称一冶动力公司材料供应站）分别签订了《联营合同》（实为场地租赁合同）。一冶动力公司材料供应站将座落于武汉一冶机械动力结构公司（以下简称一冶动力公司）院内（原址青山区工人村丝茅墩58号）的建筑物、构筑物，房屋建筑面积1700平方米，厂区面积2888平方米提供给该所使用。该房屋80%由该所投资建设，享有80%所有权份额。后双方根据《联营合同》和房产调换口头协议，该所以原址房屋80％产权调换来现址房屋100%产权，房屋建筑面积1567.4平方米，座落在2852.15平方米的厂区上。2006年7月15日，该所搬入现址房屋，租金交至2007年12月31日。2007年7月1日，土地中心代理人青山区工人村都市工业园园区管理办公室（以下简称都市工业园）指示一冶动力公司材料供应站强拆该所房屋，拆房前对该所既不做行政裁决，也不补偿安置，对被拆房屋及屋内物品不做任何财产保全相关工作，违反拆迁程序。2007年7月13日，一冶动力公司按都市工业园的要求，单方面对该所发出《终止合同通知书》。2007年8月10日至8月11日，都市工业园委托一冶动力公司强行拆除了该所房屋。土地中心违规违法补偿安置一冶公司，而不直接补偿安置给作为承租人、房屋所有人的新思棉绒研究所。一冶公司以被拆房屋所有人身份得到了拆迁人土地中心的补偿安置资金，非法侵占了该所被拆房屋补偿安置金。土地中心既是拆迁人，又是被代理人，都市工业园是土地中心的代办机构，是拆迁工作的组织者。一冶动力公司受都市工业园委托强拆的责任应当由土地中心承担。请求法院判令：1、土地中心和一冶公司连带赔偿新思棉绒研究所经济损失830.45万元；2、先行判决并先予执行土地中心向新思棉绒研究所提供产权调换房屋1567平方米，依我国《合同法》的规定，按照拆迁房屋和产权调换后的房屋市场评估价结清产权调换差价；3、同意新思棉绒研究所诉前保全的申请，并先行判决和先予执行土地中心、一冶公司对新思棉绒研究所赔偿损失210.87万元；4、由两被告承担诉讼费用

一审法院于2011年6月13日作出（2011）武民商初字第36号民事裁定，查明：1995年3月7日，一冶动力公司材料供应站作为甲方与新思棉绒研究所作为乙方签订一份《联营合同》，约定：甲方将座落在一冶动力公司院内（青山区工人村丝茅墩）的空厂房，闲置宿舍、空地全部面积1000平方米提供给乙方使用（其中：空厂房180平方米，闲置宿舍50平方米、空地770平方米），使用期从1995年2月26日起至2000年12月31日。甲方如遇国家征用或上级主管部门使用本合同所指场地，甲方提前三个月通知乙方，乙方应无条件搬出，搬迁费乙方自理，同时，甲方尽可能安排乙方新场地。2000年12月4日，双方又签订一份《联营合同》，约定甲方将座落在一冶动力公司院内（青山区工人村丝茅墩）的空厂房，闲置宿舍、空地全部面积2300平方米提供给乙方使用，使用期从2001年1月1日至2010年12月30日。甲方如遇国家征用或上级主管部门使用本合同所指场地，甲方提前半年通知乙方，甲方按10年折旧期给付未拆的固定资产额，搬迁费自理，同时，甲方尽可能安排乙方新场地。乙方每年交纳3万元，半年支付一次。协议签订后，新思棉绒研究所承租了一冶动力公司材料供应站院内的土地及厂房，并按约定支付了相应租金及水电费等费用。

2004年6月1日，湖北大华会计师事务有限公司受托对一冶动力公司材料供应站的建筑物和构筑物现有价值评估为50.14万元。2004年6月2日，一冶动力公司出具《说明》，确认新思棉绒研究所自2000年承租一冶动力公司材料供应站厂房及土地后进行了投资，投资价值为前述评估结果50.14万元的50%，对此，双方协商同意。2007年6月21日，一冶动力公司作出《房产调换说明书》，内容为新思棉绒研究所2006年8月1日从拥有50%产权（新思棉绒研究所认为是80%产权）的原址房屋搬入现址房屋期间，重新投资61200元，材料供应站未补偿该所估价50.14万元的原投资，按搬入新址“退一还一”处理（指新址房屋与旧址房屋产权等价调换）。新址按原合同继续履行。新思棉绒研究所在一冶动力公司材料供应站租赁土地上投资兴建的房屋无房屋所有权证书和土地使用权证书，其认为原址房屋位于青山区工人村丝茅墩58号，房屋建筑面积1700平方米（厂区面积2888平方米）；现址房屋位于一冶动力公司材料供应站院内2852.15平方米的厂区上，房屋建筑面积1567.4平方米。

2007年3月20日，一冶公司下属一冶建企公司向一冶动力公司发出通知，为配合政府工业园区的建设，要求一冶动力公司于2007年3月31日前从租赁的厂房、场地腾退完毕，相关补偿问题协商解决。2007年7月13日，一冶动力公司及材料供应站向新思棉绒研究所发出《终止合同通知书》，内容为：“根据武汉市城市规划管理局武规函(2005)40号《关于青山工人村都市工业园用地规划的批复》和青山区都市工业园区办公室、一冶都市工业园办公室《限期清退通知》的要求，为配合政府工业园区的建设，一冶动力公司材料供应站与新思棉绒研究所签订的租赁合同至2007年7月16日终止。贵所将无条件从租赁材料供应站的厂房、场地、仓库及办公室内清退完毕。”2010年11月17日，一冶动力公司向新思棉绒研究所发出通知，称其“2007年8月10日接受青山工人村都市工业园委托，拆除一冶动力公司材料供应站内财产所有权属于新思棉绒研究所的房屋至今，其多次向青山工人村都市工业园和中国第一冶金建设有限责任公司（后名称变更为一冶公司）催要贵所被拆房屋拆迁补偿安置款项，均未有满意结果，请贵所自行维护其权益”。新思棉绒研究所遂提起诉讼，并提供了房屋被拆前2006年单位职工工资表、原址房屋投资主要付款凭证、手绘的被拆房屋平面图以及本单位纳税、社保等证据来佐证其被拆房屋的价值及损失等情况。具体向被告主张拆迁安置补偿款830.45万元（包括被拆房屋损失75.09万元；搬迁补助费17.28万元；设备搬运安装费1.8万元；设备损失6.3747万元；生产用品用具损失1.5万元；办公用品损失1万元；生活用品损失5000元；2007年7月15日至2010年12月31日临时安置补助费118.5万元、费用支出24.4356万元、可得利益损失219.63万元；2007年8月10日至2010年12月31日债权利息364.33万元），并就上述各项请求提交了相应的统计表格，未提交其他相应证据。2011年3月18日，一冶动力公司出具《证明》，内容为“因我公司所属材料供应站拆迁，一冶公司补偿我公司现金45万元和桑塔纳车辆一台（该补偿款含租赁户新思棉绒研究所的补偿款）”。

一审法院查明

另查明，2004年5月11日和2007年5月18日，武汉市人民政府以推进市级都市工业园区的建设和发展为由，分别下发武政办[2004]85号《市人民政府办公厅关于进一步加快推进都市工业园区建设和发展的若干意见》、武政办[2007]65号《市人民政府办公厅关于切实加快推进都市工业园区建设和发展的通知》。2007年1月10日，土地中心与都市产业公司签订《国有土地使用权收购补偿委托协议书》。土地中心委托都市产业公司收购涉案青山区工人村丝茅墩地块。约定都市产业公司按照工业园的建设及企业改制需要进行融资，并负责与上述委托范围内的企、事业单位分别签订《国有土地使用收购补偿协议书》，都市产业公司负责要求上述委托事项范围内的企、事业单位按约定的期限，据实腾退土地，并将腾退土地按现状标高进行拆除平整等内容。2007年5月16日，武汉市人民政府下达《市人民政府关于2007年度土地储备供应计划的批复》，批准将本案所涉的工人村都市工业园纳入2007年工业用地土地储备计划。

2007年11月29日，都市产业公司、一冶公司和都市工业园签订《国有土地收购储备补偿协议书》。约定：为集约利用国有土地资产，保证城市规划实施和都市工业园建设，根据国家及武汉市的有关土地储备的规定，都市产业公司接受土地中心委托收购一冶公司位于青山区工人村丝茅墩即武国用(2002)字第1897号、武国用(2007)字第113号和武国用(2002)字第1899号《国有土地使用证》项下宗地的全部土地使用权，上述三宗地面积183741.39平方米，现用途为工业用地，土地使用权类型为划拨。上述收购地块一冶公司的《房屋所有权证》证号分别为武房权证青字第××号、第××号、第××号，共有房屋85栋，总建筑面积为38390.1平方米。都市工业园作为上述被收购地块的实际接受和管理单位，参与收购及后续有关工作。收购地块内有承租等使用人5户，使用面积约17126.62平方米，一冶公司应在向都市产业公司交付土地前完成上述承租等使用人的搬迁、腾退、解除租赁关系及补偿安置等全部事宜，并自行承担因此发生的所有费用。同意收购补偿面积为武汉市国土资源管理局已宗地权属且已审核的土地使用权面积183741.39平方米（合约275.61亩，实测面积），土地收购补偿费标准为32万元／亩，此项补偿费用总额为8819.52万元。协议生效以后，一冶公司应在2008年3月31日前完成全部工作事项，全面交付收购地块。协议还对其他相关事项进行了约定。2007年12月26日和2008年3月4日，一冶公司收到都市产业公司土地补偿款2500万元。2008年9月29日，武汉市国土资源和房产管理局发布公告注销了一冶公司名下的武国用(2002)字第1897号、武国用(2007)字第113号和武国用(2002)字第1899号《国有土地使用证》，将上述土地变更登记在土地中心名下，土地使用权证为武国用(2008)第673号、674号、675号。

一审法院认为

一审法院认为：一冶公司所属的位于青山区工人村丝茅墩地块被市政府纳入都市工业园区的建设规划需拆迁，新思棉绒研究所租赁的土地及厂房也在征地范围内。一冶公司作为被拆迁人对其地块上的建筑物进行了自拆，包括新思棉绒研究所租赁一冶动力公司材料供应站的厂房以及投资兴建的房产亦被一冶动力公司拆除。都市产业公司受土地中心委托与一冶公司达成了拆迁安置协议，一冶公司与一冶动力公司也达成补偿安置协议，但土地中心作为拆迁人与被拆迁人一冶公司所属地块上的承租人新思棉绒研究所未就拆迁安置补偿事宜进行协商，更未达成拆迁安置补偿协议。根据我国拆迁安置相关法律法规的规定，拆迁纠纷作为民事案件受理的前提必须是拆迁人与被拆迁人事实上已经达成了《拆迁安置补偿合同》，如就拆迁安置补偿不能达成合意时，一方不得就补偿安置争议提起民事诉讼，而是向行政机关申请行政裁决。拆迁人或者被拆迁人对行政裁决不服的，再向人民法院提起行政诉讼。原告新思棉绒研究所与被告土地中心以及一冶公司之间未达成《拆迁安置补偿合同》，也未经有关部门就拆迁安置补偿争议进行裁决而迳行提起本案诉讼没有法律依据，不应由人民法院作为民事案件受理，已受理的应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第四项，第一百四十条第一款第三项、第二款，最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第一百三十九条的规定，裁定驳回原告武汉新思棉绒研究所的起诉。

二审上诉人诉称

新思棉绒研究所不服一审裁定，向湖北省高级人民法院提起上诉称：l、该案经一审法院审查，认为符合受理案件，决定立案受理，现又裁定驳回起诉，自相矛盾；2、一审法院依据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》中有关“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决”的规定，要求新思棉绒研究所先行向有关部门申请裁决。但根据建设部颁布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款“有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请”中的第（四）项“房屋已经灭失的”的规定，新思棉绒研究所的房屋未经行政裁决已被土地中心委托他人拆除，房屋拆迁管理部门将不予受理行政裁决申请。根据建设部颁布的《城市房屋拆迁工作规程》第八条第二款“对于存在产权或者使用权（承租权）争议的，应当通过民事诉讼后，按照诉讼结果依法补偿”的规定，新思棉绒研究所未经行政裁决可以提起诉讼；3、新思棉绒研究所的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的条件，一审法院应当受理；4、一冶公司与土地中心应当连带承担责任。请求撤销一审裁定，由武汉市中级人民法院审理该案。

二审法院查明

二审法院认定一审查明的上述事实。

二审法院认为

二审法院认为，新思棉绒研究所以拆迁补偿纠纷为由，起诉土地中心及一冶公司，一审裁定针对该所的诉讼请求及所依据的事实和理由进行审理正确。根据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（以下简称《批复》）的规定，在新思棉绒研究所陈述其与拆迁人之间未达成拆迁补偿安置协议的情况下，新思棉绒研究所就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。一审法院在立案受理新思棉绒研究所的起诉后，发现不符合受理条件，而裁定驳回新思棉绒研究所的起诉正确。至于有关部门是否受理新思棉绒研究所的申请，均是该案必经的前置程序，新思棉绒研究所以有关部门将不受理其申请为由迳行向人民法院提起民事诉讼没有法律依据。至于土地中心所辩称其与一冶公司是土地收储关系，而非拆迁关系，由于该案尚未进行实体审理，对此该院不作评判。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

再审申请人称/抗诉机关称

新思棉绒研究所不服上述民事裁定，向本院提起再审申请称：1、原裁定适用法律确有错误。该案诉争房屋已被拆迁，房屋灭失，土地中心无《拆迁许可证》，再审申请人与被申请人土地中心未达成拆迁补偿安置协议，未签订《房屋拆迁补偿安置合同》。再审申请人依据二审裁定书的告知，按照《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）第十六条的规定向市土规局申请行政裁决，该局不予受理。再审申请人提起行政诉讼后，被法院驳回诉讼请求。市土规局不予受理及法院行政驳回诉讼请求的共同理由是：依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条（二）、（四）的规定，土地中心未办理《房屋拆迁许可证》。二审法院明知有关房屋拆迁行政管理部门不受理再审申请人的行政裁决申请，却仍然根据《批复》的规定，驳回起诉是错误的。我国《民法通则》第一百一十七条规定：“侵占国家的、集体的财产或者他人财产的，应当返还财产，不能返还财产的，应当折价赔偿。损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人并应当赔偿损失。”最高人民法院法复[1996]12号文规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”《物权法》第四十二条规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产的，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收入的合法权益。”《拆迁条例》第六条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”市土规局在其《城市房屋拆迁行政裁决不予受理通知书》中认定“土地中心不是法律规定的拆迁人”，土地中心为非法拆迁人。土地中心与案涉土地的关系是土地使用权征收关系，与案涉被拆房屋的关系是拆迁关系。土地中心在未取得房屋拆迁可证下强拆他人房屋，既是违法拆迁人，也是侵权人。一冶公司已经得到包括再审申请人部分补偿安置款在内的拆迁补偿安置款，没有返还给再审申请人，一冶公司是违法占用人、侵权人。再审申请人被拆迁房屋虽然没有房屋所有权证书和土地使用权证书，但根据《物权法》第三十条关于“因合法建筑、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”的规定，再审申请人仍然是被拆迁房屋的所有权人。根据《拆迁条例》第四条关于“本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人”的规定，再审申请人属于被拆迁入、被侵权人。2、原审裁定遗漏诉讼请求。二审裁定载明：“至于土地中心所辩称其与一冶公司是土地收储关系，而非拆迁关系，由于本案尚未进行实体审理，对此本院不作评判。”再审申请人诉讼请求赔偿经济损失830余万元并调换房屋，结清差价，该项诉讼请求被法院遗漏。综上，再审申请人请求本院依照我国民事诉讼法第二百条第（二）、（六）项规定的再审条件，撤销原审判决，依法再审本案。

再审被申请人辩称

土地中心答辩称：1、土地中心依法对诉争房屋所涉地块进行收储，根据《拆迁条例》第三条关于“拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位”，以及第七条关于申请领取房屋拆迁许可证必须具备“建设项目批准文件”的规定。土地中心是专司土地收购、储备的事业单位，不从事具体项目建设，不是法律意义上的“拆迁人”。土地中心未与任何第三方建立拆迁安置补偿法律关系，不应对新思棉绒研究所进行拆迁安置补偿。2、新思棉绒研究所诉争房屋被拆除的事实发生在土地中心与一冶公司签订的《国有土地收购储备补偿协议书》之前。土地中心既非诉争房屋拆除行为的实施主体，亦非拆除行为的委托人，没有对新思棉绒研究所实施侵权行为。土地中心与一冶公司签订的《国有土地收购储备补偿协议书》中规定，诉争房屋所涉地块收储有关承租人的搬迁、腾退及补偿事项均由一冶公司负责；与承租人腾退事项有关的补偿费用均已一并计入协议包干补偿价款范围内，由土地中心向一冶公司予以支付。土地中心与一冶公司之间是国有土地使用权收储关系，不是拆迁安置补偿关系。

一冶公司答辩称：1、一冶公司没有对新思棉绒研究所进行补偿的义务。该案诉争的房屋归一冶公司所有，并提供给一冶动力公司无偿使用，一冶公司收回上述土地的使用权不违反法律规定。2、一冶动力公司与新思棉绒研究所对诉争房屋的产权划分，对一冶公司没有约束力。3、一冶公司已经对一冶动力公司进行了补偿腾退处理，无义务对新思棉绒研究所进行补偿。新思棉绒研究所应当依据其与一冶动力公司的联营合同向合同相对方主张权利。4、新思棉绒研究所租赁的房屋是2007年8月被拆除的，直至2011年1月才起诉，超过诉讼时效。

本院认为

本院认为：按照2011年1月19日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案中，新思棉绒研究所诉争房屋被拆除时间是2007年8月10日，土地中心与一冶公司签订《国有土地收购储备补偿协议书》是2007年11月29日。因此，对新思棉绒研究所与一冶公司、土地中心之间是否形成了拆迁与被拆迁关系，仍应适应《拆迁条例》的有关规定加以判定。按照《拆迁条例》第四条第二款关于“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人”的规定，以及第七条关于申请领取房屋拆迁许可证的，必须具备“建设项目批准文件、建设项目规划许可证、国有土地使用权批准年文件”的规定，本案中的土地中心是依法对诉争房屋所涉地块进行收储的土地收购、储备的事业单位，不从事具体项目建设，无法成为具备《拆迁条例》规定的取得“建设项目批准文件、建设项目规划许可证、国有土地使用权批准年文件”后，领取“房屋拆迁许可证”的“拆迁人”。根据我国《土地储备管理办法》第十三条关于“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同……完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备”的规定，土地中心与一冶公司之间并不存在拆迁安置补偿的法律关系，而是存在国有土地使用权收储的法律关系。原审法院将本案定性为拆迁补偿安置纠纷，并适用法释[2005]9号司法解释进行裁判，属于适用法律错误。

新思棉绒研究所基于与一冶公司签订有《联营合同》（实为场地租赁合同），其租赁使用的房屋被拆除的事实，请求法院判令被告赔偿损失、提供产权调换房屋并补偿差价，属于因承租房屋被拆除而没有得到相应补偿所引发的民事纠纷。鉴于本案不属于拆迁补偿安置纠纷，而新思棉绒研究所与一冶公司签订有《联营合同》，在案涉房屋被拆除后，土地中心与一冶公司也签订了《国有土地收购储备补偿协议书》。新思棉绒研究所若认为案涉房屋被非法拆除，其投资建设的房屋以及经营受到损害需要赔偿，可以提起合同或者侵权之诉请求司法救济。

综上，原一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项、第二百零七条第一款之规定，裁定如下：

再审裁判结果

一、撤销湖北省武汉市中级人民法院（2011）武民商初字第36号民事裁定和湖北省高级人民法院（2011）鄂民一终字第99号民事裁定；

二、由湖北省武汉市中级人民法院继续审理本案。

本裁定为终审裁定。

审判人员

审判长何波

代理审判员宋冰

代理审判员宁晟

裁判日期

二〇一六年三月三十一日

书记员

书记员朱兰利